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关于民办学校出资人可以取得合理回报的规定

日期:2018-08-12 来源:民办教育律师网 作者:民办教育律师网 阅读:33次 [字体: ] 背景色:        

《民办教育促进法》第五十一条 民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。

【释义】 本条是关于民办学校出资人可以取得合理回报的规定。

有关“合理回报”的规定是《民办教育促进法》制定过程最为引人瞩目的条款。围绕这一条款的修改直到最后通过,其间出现各种观点和意见,是《民办教育促进法》制定过程中的一个难点。

一、本条规定在立法中出现的争论及修改的过程

全国人大教科文卫委员会提请全国人大常委会审议的《民办教育促进法(草案)》,在第五章学校资产与财务管理中规定:“民办学校的举办者在扣除办学成本和按国家有关规定须提取的费用后,可以取得合理回报。取得合理回报的办法由各省、自治区、直辖市制定。”全国人大教科文卫委员会对草案的说明中指出,“草案在明确民办教育事业公益性原则的同时,允许举办者可以取得合理回报,这一规定是根据我国的国情作出的。从我国实际情况来看,目前民办学校利用自筹资金来办学,捐资办学者为数不多,多数人是投资办学,大多数民办教育举办者希望拥有所投入部分的产权,并得到相应的回报。从近几年民办教育发展的实践看,允许举办者从办学盈余中取得一定的回报,有利于调动办学者的积极性,有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校。……这一规定一方面表明国家对具有公益性的民办学校的认可和奖励,另一方面也限制了举办者牟取暴利。”可见,草案关于“合理回报”的规定是一种折衷方法,既可以兼顾民办学校的公益性,又可以吸引投资者办学,同时,投资者办学可以取得一定的回报,是国家对于投资者的一种奖励。

草案经过全国人大常委会第二十八次会议初审后,在征求各地和有关部门和有关专家学者的意见过程中,一些地方和专家认为,草案规定允许民办学校的投资人可以取得一定的回报,与《社会力量办学条例》相比进了一步,但在制度上还需要进一步理顺,即将民办学校区分为营利性和非营利性的两类的前提下,明确规定投资人可以取得回报。如果不加区分,笼统地提可以有合理回报,对投资人是有吸引力的,在短期内有利于鼓励投资办学,但对于非营利性学校的长期发展是不利的,也无法吸引真正热心办教育的人士和机构给予非营利性学校无偿捐赠。他们建议,只有非营利性的民办学校才能享受与公立学校同等的优惠政策。对于营利性的民办学校视情况也可以给予一定的优惠措施,但在法律的规定上与非营利性学校应当区分开来。另一种意见是,《教育法》规定任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。《民办教育促进法》不应与《教育法》相抵触,因此任何形式的民办学校都不能营利,不能在法律上对民办学校进行这样的分类。

由于存在上述分歧,在全国人大法律委员会提交九届全国人大常委会第二十九次会议审议的《民办教育促进法(二次审议稿)》中对合理回报的规定未作修改,而是在提交常委会的修改情况汇报中将上述意见和分歧提了出来,供常委会进一步审议。两个月后,在提请九届全国人大常委会第三十次会议的《民办教育促进法(三次审议稿)》中,提出了一个更具折衷色彩、含义更为模糊的方案,规定:“民办学校在扣除办学成本和按国家有关规定提取必需的费用后,可以从办学结余中安排适当经费,对出资人投入民办学校的资产给予适当的补偿。补偿的具体办法由国务院规定。”但多数委员对这一方案提出异议,有损失才会有补偿,认为在这里使用补偿的概念不恰当。投资办学并不是损失,也就无所谓补偿。在这次常委会以后,经过与各方面的反复磋商研究,法律委员会在提交九届全国人大常委会第三十一次会议上的《民办教育促进法(四次审议稿)》提出新的修改方案,并将新“合理回报”条款从第五章“学校资产与财务管理”一章移至第七章“扶持与奖励”中。全国人大法律委员会在关于《民办教育促进法》审议情况的报告中就合理回报条款的修改问题指出,“出资人取得合理回报的民办学校与不取得回报的公办、民办学校在享受税收、用地等优惠政策上要有一定的区别”。新“合理回报”的规定在九届全国人大第三十一次会议上最终获得通过。

二、如何认定合理回报的性质

在立法过程中,对于如何认定合理回报的性质,存在着两种理解:一是认为回报即财产所有人的财产收益权,是投资人分得的利润,通俗地说就是分红。另一种则认为本法规定的合理回报不是投资人获取利润的途径,而是国家对民办学校投资人的一种物质上的奖励。不承认回报是投资人的收益,是因为根据我国《教育法》第25条规定,任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构;本法第3条规定,民办教育事业属于公益事业。根据上述规定,在我国不允许有营利性的民办学校的存在。

物质奖励是奖励人为一定的事由而对被奖励人给予的物质上的褒奖,奖金或奖励的物品应当来源于奖励人。投资人对投入学校的资产享有投资人权益,当学校有结余时,投资人获取收益,是投资人权益的体现。国家如给予民办学校投资人奖励,应由国家出资奖励,不能由投资人自己奖励自己。目前,投资办学在我国是一种普遍现象,对于这种情况正确的做法是既要正视它,同时又要规范它。事实上,合理回报的规定就是对投资民办学校可以取得收益的肯定,这一规定是对《教育法》第25条作出的补充性规定。

至于本法规定的民办教育事业属于公益事业,并不能排除营利性民办学校的存在。公益与私益是相对的。所谓“公益”是指追求不特定多数人的利益,受益人不能是一个封闭的团体或人群,公益事业要求其受益人是不特定的人群。与这种受益人的普遍性和开放性相对的另一类社会团体则是非公益的,如行业协会成立的目的是为了同业间的互助和自律;一些联谊会成立的目的是为了便于成员之间的交流,增进成员之间的友谊。在国际上,公益事业一般包括慈善、宗教、教育、科研、文化等领域。但并不是说,在上述领域内不能有营利性的机构存在。例如科研活动是公益性活动,但也存在着营利性的科研机构,这种机构与一般的公司企业在经济性质上并无不同,因此营利性的科研机构不能享受与非营利机构同样的税收优惠,即使它享受国家规定的一定的税收优惠,那也是属于国家为鼓励某种科研活动而实行的产业政策上的优惠。可见公益事业与营利性不存在非此即彼的关系,公益事业中既有非营利性的机构,也可以有营利性的机构。

对营利性学校的承认并不是制定本法的目的,承认它是为了将营利性的学校与非营利性的学校区别开来,进行分类管理、分类规范。我国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济,市场经济对社会生活的方方面面都产生影响,这其中也包括公益事业。改革开放以前,我们国家的公益事业由国家的事业单位完成,事业单位的人、财、物都由国家包起来。改革开放以来,国有的事业单位的体制也在经历着不断的变革。有的事业单位可以市场化的,经过一定的过渡,最终成为企业。有的事业单位,如从事基础研究的,则必须由国家支持。有的事业单位,国家允许其从事一定的营利活动,同时国家给予一定资助。国有事业单位走的是一条逐步从计划经济到市场经济转变的道路。作为民办学校,它本身就是市场经济的产物。对于民办学校的管理,应当符合市场经济的规律。

三、民办学校取得合理回报的办法

法律规定民办学校可以取得合理回报的同时,对民办学校取得回报规定了一定的限制。这一规定的目的,主要是考虑到学校作为人才培养的基地,需要有源源不断的资金投入,用于学校设施的更新、聘请更高水平的教师以及教师的培训等,以保障学校教学质量的不断提高。如果学校将办学的结余全部分掉,竭泽而渔,那么学校就会丧失进一步发展的物质基础。民办学校的办学成本,主要包括教师的工资、校舍、教育设施和器材的折旧,等等。所谓“预留发展基金”,是指民办学校为进一步发展应从节余中留出的一定比例的资金。“提取其他的必需的费用”,是指根据国家的有关规定,有关部门要求民办学校提取的一些费用,如有的地方要求民办学校交纳一定数额的办学保险基金,以保障民办学校可能发生的一些费用的支出。由于办学成本在各个学校的情况各不相同,对此主要是明确应纳入成本核算的项目。根据本法的规定,民办学校取得合理回报的具体办法,需要由国务院根据各级、各类以及各地区民办学校的实际情况加以规定。



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