关于《民办教育促进法》调整范围的规定

《民办教育促进法》第二条 国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。本法未作规定的，依照教育法和其他有关法律执行。

【释义】 本条是关于《民办教育促进法》调整范围的规定。

一、关于调整范围

1.什么是民办学校。学校是培养人才，传授知识的地方。从培养人才的层次上，可分为小学、中学、高等学校；从是否直接培养职业技能来看，可分为普通学校和职业学校；从组织形式来看，可以分为学校和其他教育机构，如培训中心、培训部等。民办学校和非民办学校则是从办学主体上来区分的。本法调整和规范的对象是民办学校。对于民办学校的界定，本条采用了“非”的定义方法：第一，举办人不是国家机构。根据《宪法》和有关法律，国家机构包括国家权力机关--人民代表大会及其常委会；国家行政机关（人民政府）及其所属各工作部门；国家军事机关及其所属部门；国家审判机关和国家检察机关。凡是它们举办的各类学校及其他教育机构，如各种培训中心、干部管理学院（校）等都不属于本法的调整范围。第二，资金来源于非国家财政性经费。所谓“财政性经费”，即纳入国家财政管理的各种经费和资金。从我国现行财政管理办法来看，财政性经费包括两部分，一部分是预算内资金，还有一部分是预算外资金。利用非国家财政性经费是界定民办学校的标准之一。第三，面向社会举办学校，也就是面向社会招收学生和学员，服务于不特定的群体和公民个人，而不是只招收某个团体、企业、行业、系统和特定群体的人为学生或学员。凡是符合上述三个标准的，属于民办学校。

从现实情况来看，民办学校的举办者主要有：公民个人、私营企业和个体工商户、集体经济组织、国有企业、事业单位和社会团体等。从资金来源渠道来看，有个人自筹资金、个人智力投入（无资金投入）、个人和企业的投资、集资或入股以及捐资等。对于一个特定的民办学校来说，资金来源并不完全是单一的，可以是个人、集体、企业资金的混合。同时，非财政性经费并不排除国有资产的注入。本法第45条明确规定，县级以上人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。“民办公助”类学校适用本法。

2.经营性民办学校不属于本法的调整对象。民办学校按办学性质划分，可以分为营利和非营利两类。原则上说，本法调整的对象为基本公益性的民办学校。对于公益性、非营利性，法律上的界定有三个标准：一是出资人不因出资而对出资建立的公益性组织享有所有权；二是不得以营利为目的，不得对公益性组织的盈余进行个人分配；三是在公益性组织终止时，对于公益性组织清偿债务后的剩余财产，原出资人不得收回，必须继续用于公益事业。就产权而言，本法规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权，并未明确与原出资人的关系；就盈余分配而言，本法规定民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。也就是出资人可以进行有限的分配。就清偿债务后的剩余财产处理而言，本法规定依照有关的法律、行政法规的规定处理。也就是对于捐资办学的，由审批机关继续用于民办教育事业；对于非捐资办学的，可以返还出资人出资。因此，根据上述分析，本法调整的是公益性或基本公益性的民办学校。对于纯营利性的民办培训机构，则不在本法的调整范围之列。附则第66条规定，在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。

3.本法调整范围的其他排除。民办学校的办学主体，按有无境外因素，还可以分为国内举办者和国内境外合作举办者。对于境外的组织和个人在中国境内与中国的组织和个人合作举办的民办学校，也不在本法的调整之列，由国务院另外规定。

根据本法对民办学校的界定，国有企业事业组织、工会组织、妇联组织、共青团组织利用国家财政性经费举办的教育机构，其经费来源于国家财政拨款，不适用本法；农村乡镇政府、村民委员会自己筹集资金举办的幼儿园、中小学和农民文化技术学校，由于这些学校的办学资金也纳入了当地县乡财政的管理，因此也不属于本法的调整范围，仍然按公办学校进行管理。在实践中，有一些公办的小学、中学和大学，利用自筹资金或者是利用现有的资源，包括品牌资源、校产、教师等，举办另外的学校，也就是所谓的“二级学院”或翻牌学校。这类学校不适用本法。因为这类学校实质上是利用国有资产在办学，并未把社会资本吸收到教育领域，并且容易导致国有资产的流失，这类学校也急需规范和整顿。

二、本法与其他相关教育法律的关系

民办教育包括了学前教育、义务教育、中等教育和高等教育等多种形式。民办教育与一般教育相比，既有共性，也有其自身的特殊性，其特殊性主要源于其办学主体的特殊性。民办教育立法所要解决的是特殊性问题，而不是教育中的一般性问题。从立法资源的使用来看，它不可能、也不必要重复普通教育的有关规定，只需对民办学校的特殊性问题作出规定，如设立、变更和终止，组织结构，财务管理，扶持与鼓励以及监督管理等作出规定。因此，本法规定，本法未作规定的，依照《教育法》和其他有关教育法律执行。我国教育立法采用的是以《教育法》为基础，按教育形式立法，如《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等。《教育法》和其他有关教育的法律关于教育活动的原则、教育者和受教育者的权利和义务、各类教育的基本制度和要求等都适用于民办学校。如民办职业学校，适用《职业教育法》的有关规定；民办高等学校，适用《高等教育法》的有关规定。需要明确的是，在教育法律体系中，《民办教育促进法》是特殊法，其他法律是一般法律，《民办教育促进法》与其他有关法律的规定不一致的，适用《民办教育促进法》。