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我国民办教育监管存在的问题与对策探析

日期:2018-09-28 来源:民办教育律师网 作者:民办教育律师网 阅读:34次 [字体: ] 背景色:        

我国民办教育监管存在的问题与对策探析——兼论教育法律一揽子修订中的民办教育

作者简介:安杨(1978- ),女,安徽定远人,中共安徽省委党校法学部副教授,博士,主要从事社会组织政策法律研究;聂志琦(1974- ),女,安徽阜阳人,中共安徽省委党校法学部副教授,主要从事社会法学研究。

来源:《教育理论与实践》2016年19期 作者: 聂志琦

内容提要:以双重管理为基本特征的民办教育监管体制已不能适应教育治理能力和治理现代化的要求,在监管体制、行政审批、年度检查和其他行政处罚等方面存在诸多问题。我国民办教育的监管,应正确认识民办教育的地位及价值,理顺双重监管体制,取消年检并加强行政执法。正在进行的教育领域一揽子修法不仅不能解决民办教育分类管理的问题,反而会给民办教育监管增加新的难题。应借助民法典起草过程中对我国法人制度的重新分类这一思路,结合捐资办学和投资办学的实践,对民办学校的法人地位重新定位。

关 键 词:民办教育 监管体制 教育法律一揽子修订草案 法人地位

标题注释:本文系安徽省哲学社会科学规划2014 年度课题“民办非企业在社会治理创新中的角色定位与路径选择”(课题编号:AHSKY2014D86)的阶段性研究成果。

中图分类号:G40-011.8 文献标识码:A 文章编号:1004-633X(2016)19-0019-05

当前,我国各级政府对民办教育已经形成了以双重管理为基本特征的监管体制,它以培育与规范民办教育为基本目的,以《民办教育促进法》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规为监管依据,以业务主管部门与登记管理机关为主要监管主体,监管措施主要包括审批成立许可、年度检查等。然而,在民办教育领域仍然出现了不少行为失范和品质恶化的现象,严重影响了民办教育的整体声誉和进一步的发展,这说明现行的监管体制和措施并未能实现对民办教育的有效监管。因此,在推进教育治理体系和治理能力现代化的过程中,如何完善监管体制、改进监管措施,以促进民办教育规范发展,成为民办教育管理者最为关注的问题。

一、我国民办教育监管面临的现实困境

(一)监管体制没有理顺

按照现行法律的规定,设立民办学校必须符合《教育法》和《民办教育促进法》中的必要条件,还需要获得教育部门颁发的办学许可证,并在民政部门进行法人登记之后才算成立,因此,县级以上的教育行政机关和民政部门分别是民办学校的业务主管和登记主管。而对比《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十九条和二十条的规定可以发现,登记机关和教育部门的监管职责存在很多交叉重叠,不仅民办学校的成立、变更以及注销和年检均需由教育部门预先审查后再由民政部门进行复审,而且教育部门和民政部门在查处民办学校违法行为时职责界限也十分的模糊。

这种监管方式的具体设计浪费占用了大量的制度资源,多头管理也使得互相推诿的现象时有发生,进而出现监管的空白地带。对于教育主管部门来说,民办教育监管并非是其最主要的职责,不仅监管成效不能以政绩形式直观体现,相反,一旦监管出了问题,其社会影响还会十分恶劣。登记机关则常依赖于教育部门的前续监管而疏忽自己的监管职责,最终使得双重管理体制流于形式[1]。因此,如何理顺业务主管和登记机关的管理职责和权限始终都是当前影响民办教育发展的突出问题之一。

(二)办学许可证难以吊销

自民办教育监管体制建立以来,对符合法定条件的民办学校进行许可登记就是政府监管民办学校的首要措施。但是监管的重心集中在审批环节易使民办学校一旦获准登记则万事大吉,在其具体运作过程中却缺乏持续且有效的监督和制约。

按照《民办教育促进法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,如果民办学校有严重违法行为,监管部门可以吊销其办学许可证、撤销其法人登记证书。鉴于教育事业的特殊性,上述法律也明确规定了办学许可证吊销以后的有关事宜,以最大限度的维护相关利益群体的合法权益。法律规定民办学校的剩余资产“谁吊销谁清算”,在读学生则由审批机关“妥善安置”、“安排就学”。

但是民办学校的产权问题自《民办教育促进法》立法以来就一直是一笔糊涂账。其中,剩余资产如何处置,至今没有出台相应的规定,有关“合理回报”的内容更是引起了理论界和实务界、法律界和教育界的长期对立。实践中的民办学校也都或多或少地存在着财务混乱、产权不清、内部结构不完善等问题。从笔者挂职期间所涉及的相关案例来看,教育部门根本无暇顾及民办学校错综复杂的财产关系,更遑论还要“妥善安置”众多学生继续就学。由于学校教育是一项连续性和系统性的事业,一旦停止办学就会严重扰乱学生及其家庭的正常学习和生活,因此,教育部门对违法民办学校原本正当的处罚也常常会异化为集体上访事件。在各地维稳压力的常年加持之下,吊销办学许可证就具有了一定的政治风险。因此,对于教育部门来说,民办学校无法维持办学其实比严重违法更让其担心,吊销许可证也就成为实实在在的鸡肋监管措施。

(三)年度检查缺乏规范

年度检查(年检)是监管机关依法对相对人是否保持了许可时的状态进行检查,并据此做出处理决定的行政行为。依据《民办教育促进法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,民办学校必须要通过教育机关和民政机关的双重年检,民政机关的年检以教育机关的检查结论作为依据。如果年检不合格,轻则暂停招生、责令整改,重则吊销办学许可证。

然而在实践中,民办学校经常在违法行为被处罚以后,又因此在年检中得到不合格的结论,成为事实上的“一事两罚”。从法理上来说,年检并非独立的行政许可,也不是通常的行政检查。对民办学校年检是为了查验举办者在办学过程中是否维持了相应的办学条件,因而不应该对某一具体违法行为进行行政处罚。所以,对于年检不合格或者基本合格的民办学校不能采取警告、责令暂停招生、没收非法所得、吊销办学许可证等处罚措施。否则,监管部门会使年检变成处罚工具,出现滥用年检、以年检代替处罚的现象,导致设立年检制度的初衷被歪曲,作用被泛化[2],监管部门也会在行政争议中陷入被动的局面。而且在实际管理工作中,由于民办学校数量众多,年检的内容又纷繁复杂,民政部门对民办学校的具体情况实际上是难以辨别的,除非民办学校不参加年检,否则,仅仅依靠书面上的形式检查根本不能有效地监管民办学校,不仅费时费力,还削弱了法律的执行力和政府的公信力。

(四)处罚权限存在冲突

按照相关法律的规定,如果民办学校违反法律法规或者严重违反了学校章程,监管部门就可以依法处罚民办学校或相关负责人。处罚的依据除了《民办教育促进法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以外,还有《治安管理处罚法》、《食品安全法》等法律法规。行使处罚权的主体有登记管理机关、教育主管机关和有关国家机关。处罚的具体种类则包括警告、责令改正、责令停止活动、没收非法财产、没收违法所得、罚款、吊销执照和撤销登记等。

从现有的法律规定来看,教育主管部门与登记管理机关的处罚权限确有冲突,如《民办教育促进法》第六十四条有关擅自举办民办学校的处罚方式与《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定就完全不同。前者从教育法的角度重点考虑了教育事业的延续性,因而处罚较缓较轻,而后者则从严管社会组织的角度直接采取重罚,予以取缔。此外,由于办学行为涉及多个监管部门,各部门处罚结果之间能否互相适用,也是尚未明确的问题。

二、破解我国民办教育监管困境的具体对策

(一)正确认识民办教育在教育治理体系中的主体地位与重要价值

自十八届三中全会以来,“深化教育领域综合改革,加快推进教育治理体系和治理能力现代化”就成为当前教育领域的工作目标和主要内容。教育治理体系和治理能力现代化意味着政府要将部分的权力转移给社会,由社会力量来承担很多本应由政府部门承担的教育职能。相比过去权力在政府内部流动的分权,向社会力量放权就成为当下改革的基本内容。对于民办教育来说,则是从管理客体到治理主体、从被动纳入到主动参与、从依赖他律到以自律为主的根本性转变。这将有利于最大限度的激发社会办学的活力,最终建立起一种政府和社会力量良性互动的教育治理体制。因此,我们应当认识到,民办教育不仅是“教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”,也是教育治理体系和治理能力现代化的重要推手,更是社会治理创新的重要主体和国家治理体系的重要组成部分。

(二)简化双重审批制度

近年来,政府以简政放权为目的,在社会领域热推的社会组织直接登记改革,并未对民办学校有太大的影响。与一般的社会组织不同,《民办教育促进法》为民办学校设立了前置许可制度,因而,教育部门既是审批机关,又是业务主管机关,民政部门则负责民办学校的法人登记。教育部门颁发的办学许可证与民政部门发放的法人登记证是完全不同的,教育部门的审核侧重于对民办学校的办学能力进行资格认定,民政部门的法人登记行为则是赋予民办学校以民办非企业单位法人的身份,从而确定其完整的法律地位。

在这种双重管理体制之下,教育部门与民政部门对民办学校的设立与其后的办学情况享有同样的实质性审查的权力。因此,只要教育部门和登记机关有不同意见,民办学校就不能获得合法地位。这种制度设计虽然确保了民办教育事业的公益性,但也使得民办学校的设立过程变得复杂,加之相关法律并未明确监管部门在批准成立民办学校时的法律责任,因此,两个部门在各自的自由裁量权范围之内也容易发生审查标准不同的现象,从而成为民办学校设立的障碍。而实际上,民政部门作为民办学校的法人登记机关,可以采取形式审查而不是实质审查的方式[3]。这就可以尽量避免两部门间可能的冲突,从而为民办学校的举办程序松绑。

(三)取消年度检查,改为年度报告公示制度

年检是目前监管部门对所有社会组织进行监管的最主要手段之一,据民政部公开资料显示,近3年被查处的社会组织中,有93%以上是因为其未参加年检或者年检不合格。客观来说,由于缺乏有效的监管手段和完整的监管体系,监管部门特别是登记管理机关只能通过年检来了解民办学校的具体情况,从而及时发现问题并予以解决,而民办学校也可以通过自检上一年度的办学情况,从而有效促进其自我规范。

然而,作为政府简政放权改革的重要内容,企业法人和事业单位法人已先后取消年检,改为年度报告制度。也就是说,企业法人并未区分国有还是私营,但是公办学校却因属于事业单位法人而无需参加年检,民办学校则又一次受到了不公平的区别对待。再考虑到实践中年检与行政处罚混用、年检内容和程序缺乏统一规范、不同监管部门重复年检以及年检走过场等问题,将民办学校年检制度改为年度报告公示制度已是势在必行。这样既可以从法理上解决以检代罚的问题,使得监管部门免于在“一事两罚”行政诉讼中败诉,也可以提高登记机关的工作效率,对于民办学校而言,不仅减轻了负担,还部分实现了与公办学校同等的法律地位。

具体来讲,民办学校应在规定期限内从网上直接提交年度报告,监管部门进行形式审查后在指定网站进行公示,接受社会监督。民办学校作为年度报告的主体,应对报告内容的真实性和合法性负责。监管部门则不再出具合格、基本合格、不合格等具体结论。监管部门每年还应按照一定比例对年度报告进行抽查,并建立和完善事中事后监管制度,从而确保年检取消后监管力度不减的要求。

(四)构建完善的综合监管体制

按照《民办教育促进法》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,登记机关和教育部门是对民办学校进行处罚的主体,其他诸如公安、卫生等部门可以协助或者建议行政处罚。因法律冲突而产生的矛盾,在立法修订完善之前,仍应严格依照现行规定予以处罚,并不需要以其他部门的处罚为前置条件[4]。当几个监管部门同时享有处罚权时,则应考虑相对人的具体情况,由适合的监管部门在法定权限内予以适当的处罚。从教育事业的特殊属性来看,由于其具有系统性、连续性和稳定性的特点,应由熟悉教育事务的教育部门承担主要的监管责任。而作为法人登记机关的民政部门,其主要职责在于赋予民办学校独立的法律主体地位。对于民办学校这样的运作型公共服务机构来说,由于其服务对象是面向社会的不特定的多数人,教育事业自身又具有较强的专业性,民政部门通常并不具备对其进行实质性监管的能力。因此,从维持学校办学、维护社会稳定的角度出发,除非发生了严重违法行为,影响到其独立法人地位的存在,民政部门一般不应直接干预民办学校的民事主体资格,更不用说撤销其主体资格。此外,根据调查,全国绝大多数县区都没有独立设置社会组织登记管理机构,呈现出“市缺、县无”的状态,县市登记机关平均也只有0.7-2个编制[5]。再加上社会组织管理机关级别太低,在与比其行政级别高的业务主管和其他部门协调工作时常常力不从心[6]。因此,可以说民政部门对民办学校的监督能力和监管效果都十分有限。

从实际调研情况来看,在具体监管措施的运用方面,监管部门基本不会将吊销许可证或是撤销登记之类的能力罚适用于民办学校类的运作型社会组织。如前文所述,这是因为按照“谁审批谁负责”的原则,监管部门通常会尽量避免去清算民办学校的资产,更不愿出现因未妥善安置学生而引起的集体上访现象,因而有时甚至还会从轻处罚以帮助民办学校维持办学。对于罚款、没收非法所得等财产罚,由于民办学校的资产一般被认为是社会财产,如对其财产进行罚没就等于是损害了公共利益,因此,监管部门在适用财产罚时应谨慎而为。至于警告、限期改正等申诫罚则有较大的适用空间,这也是当前监管部门较多采取的处罚手段。

总体而言,目前登记机关对民办学校的执法检查并不多,教育部门的情况也不乐观,教育执法机构和队伍建设严重滞后。截至2014年底,全国31个省市的教育行政部门至今还没有一个成立专门的执法机构[7],部门省市的教育厅局近年来甚至无一起行政处罚。因此,加强民办教育行政执法,加大对违法行为的处罚力度,仍然是完善民办教育法制建设、促进民办教育持续健康发展的重要内容。

三、《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》对民办教育监管的影响

自2003年以来,以《民办教育促进法》为核心的民办教育法律体系对于推进教育体制改革、促进和规范民办教育事业的健康发展、维护民办学校和学生的合法权益发挥了重要作用。但是随着社会领域改革发展进程的纵深推进,民办教育领域出现了一些新的问题,研究修订《民办教育促进法》以及相关法律已经势在必行。为此,教育部报请国务院建议对《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》和《教师法》的相关条款进行全面修订。“国务院法制办在广泛征求各方意见的基础上,会同教育部对送审稿进行了多次研改,最终形成了《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》,并于2013年9月向社会公开征集意见。”至2015年初,由国务院常务会议通过部分修订草案,正式进入提请全国人大常委会审议阶段。

(一)民办学校分类管理是此次民办教育修法亮点

由于1995年颁布的《教育法》规定,不得以营利为目的举办学校,而2003年实施的《民办教育促进法》却规定,可以要求取得“合理回报”。立法的冲突导致实践中民办学校基本都登记为非营利性的民办非企业单位,“合理回报”则在取得的方式和比例、后续的优惠措施等方面存在很多执行上的难题。为完善民办学校管理制度,落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”,此次草案中“对民办学校进行分类管理,允许兴办营利性民办学校”遂成为涉及民办教育的最大修法亮点。

需要明确的是,法律的立改废释有其自身的规律,应在协调各部门利益的前提下做好总体规划,并具有一定前瞻性。对一些冲突明显的法条,应当按照《立法法》规定的程序,依法予以系统解决。由于民办教育的问题并不局限于《民办教育促进法》之中,还涉及教育领域的其他法律,因此,采用一揽子的方式对相关的教育法律同时进行修订,不仅删除了《民办教育促进法》有关“合理回报”和“营利性培训机构在工商部门登记注册”的条款,增加了“民办学校按照其法人属性享受相应优惠政策”、“民办学校可以自主选择登记为非营利性或营利性法人,并按有关法律法规进行法人登记”的规定,而且对《教育法》第二十五条和《高等教育法》第二十四条都进行了相应修订。这对于困扰民办教育多年的合理回报与非营利性问题来说,是一次制度上的解决与飞跃。

(二)教育领域单独修法无法解决民办教育分类管理问题

影响民办教育发展的法律,不仅仅在教育领域之内,还有构建了民事法人基本制度的《民法通则》,将民办学校从事业单位中剔除出来的《事业单位登记管理暂行条例》,确立了民办学校法人类型的《暂行条例》等。在我国目前的民事法律框架下,民办学校并不属于《民法通则》所规定的法人类型,而是属于民办非企业单位法人。至于营利性法人和非营利法人,也并非现行立法所采用的法人分类,而是一种理论上的划分。

目前,在法学界比较有影响的四部民法典草案中,2003年梁慧星主持的社科院《民法典(草案)》将法人分为营利法人与非营利法人,其中,非营利法人则分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人和捐助法人[8]。2015年王利明主持的中国法学会《中华人民共和国民法典·民法总则专家建议稿》摈弃了其在2004年版的草案中企业和非企业法人的分类,代之以大陆法系国家社团法人和财团法人的传统法人二分法。其中,社团法人又分为营利性法人和非营利性法人。非营利法人又分为事业单位法人和非基金会社团法人等,财团法人则分为基金会社会团体法人和宗教团体法人等。由于此稿将现有的社会团体法人分为基金会和非基金会两种,并分属于社团法人和财团法人,这就使得一部民法典中既有社团法人,又有社会团体法人,难免让人糊涂,而且基金会社会团体法人到底是基金会还是社会团体法人,也很难分辨,再者将非营利性社团法人分为事业单位法人与非基金会社团法人,似乎又走回了以出资人而不是成立基础为标准来区分法人类型的老路。至于2002年全国人大法工委民法室起草的《中华人民共和国民法(草案)》和2004年厦门大学徐国栋主持的《绿色民法典草案》,则均未做出营利性与非营利性法人的这种划分。

因此,草案涉及三个问题,一是“民办学校自主选择登记为非营利性或营利性法人”,由于缺乏分类的依据将难以进行;二是“按照相关法律法规进行法人登记”,依据目前的规定,企业法人、事业单位法人和民办非企业单位法人分别在工商部门、机构编制管理机关和民政部门进行法人注册登记。而对于非营利性和营利性法人应在哪里登记以及如何登记等问题,目前还没有相应法律法规的规定;三是“民办学校按照其法人属性享受相应优惠政策”,不仅《民办教育促进法》中的平等地位和优惠政策至今都不能兑现,而且法人属性又并无相应法律予以确认,优惠政策难免再次成为空中楼阁。

因此,单纯在教育法律中取消不得营利的规定和划分民办学校的法人类型,却既没有相应的民事法人制度做支撑,又没有具体的实施细则加以落实,只会给实践中的具体运作带来障碍。事实上,民办教育出资人对于缺乏法学理论和具体制度支撑的这种分类管理一直怀有十分警惕的心理,甚至认为分类管理将会造成民办教育的新一轮寒冬[9]。根据调查,尽管绝大多数民办教育出资人的真实心态是“以公益求私利”,但仍会选择兴办非营利性学校,然后通过造假的方式应对工商和税务的稽查。出现这种现象的原因除了上述的法人属性不明、平等地位和优惠政策无法落实以外,还有民办学校的产权归属没有厘清,特别是储备金办学阶段的产权很难界定,民办学校的会计制度也没有跟进修订等,至于教育领域之外的民事基本法律、非营利组织法律的修订,则牵涉到更广泛的利益主体,在推进的过程中需要权衡考量各方利益,这已远远超出了教育部门的职责能力范畴。因此,在2015年12月27日召开的第十二届全国人大常委会第十八次会议上,关于修改《教育法》、《高等教育法》的决定获得表决通过,而《民办教育促进法》因未能通过二审而暂不交付表决。对该法修改中涉及的民办学校分类管理问题,建议有关部门抓紧深入研究,提出积极、稳妥的修改意见,对草案进一步修改完善,适时再提请常委会再次审议。因此,教育领域的一揽子修法不仅不能解决当前民办教育的分类管理问题,反而会给民办教育监管增加新的难题。

(三)重塑民办学校法人地位是民办学校分类管理的基础与前提

2002年制定《民办教育促进法》和2006年修订《义务教育法》时,民办学校分类管理问题都曾被提上议事日程。在两部法律的最初版本中,也曾出现“分类管理”的内容,但各方意见分歧始终太大。支持者认为,分类管理有利于非营利性学校的发展,也符合国际趋势。反对者则认为,将民办学校分为营利性和非营利性学校违反了《教育法》原第二十五条“不得以营利为目的举办学校的规定”。为了缓解教育公益性与资本寻利性的矛盾和冲突,立法最终在保证民办教育公益性的前提下允许办学者取得“合理回报”。同时,为了照顾分类管理的意见,在附则中规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构的管理办法由国务院另行规定”。这是参与立法各主体意见分歧,加上立法过程中权力相互制约,最终在人大面临换届之际在最高领导人的协调下妥协折中的结果[10]。因此,此次修法最终如能获得全国人大常委会审议通过,其最终的法律实效如何,谁都不敢确定[11]。

所以,要想真正落实分类管理制度,解决营利性民办学校和和非营利性民办学校在法人登记、税收优惠、产权归属等方面的问题,就必须要借助民法典修订的良机,重新设计我国的民事法人制度,并遵从民办学校作为一个现代教育机构所具有的教育特性,从而为民办学校找准法律定位。我们应当借助民法典起草过程中对我国法人制度的重新分类这一思路,结合捐资办学和投资办学的实践,对民办学校的法人地位重新定位。在未来的民法典中首先应区分公法人和私法人,再将私法人分为社团法人和财团法人,社团法人再进一步分为营利、公益和中间法人[12]。如此,要求合理回报的民办学校就是营利性民办教育机构,应属于营利性社团法人;不要求合理回报的民办学校应定性为公益性社团法人;而捐资举办的民办学校则属于财团法人。

此外,还应由国务院出台配套实施细则,对实践中涉及的具体问题具体规定,比如,现有的非营利性学校若变更为营利性学校,该如何处理学校资产,或者出台规范营利性学校的登记管理制度。总之,无论民办学校属于哪一类法人都离不开与其他法律法规的衔接和协调。法律不仅要回应当下教育发展的新形势、新要求,更重要的是要超越就事论事、为修法而修法的狭隘视野,着眼于更长远的、具有前瞻性的整体设计,否则,恐难逃“被搁置”和“无法适用”的命运[13]。而在民法典修订之前,选取民办教育比较发达的省、市进行民办学校的分类试点,并针对本地的具体情况,出台有关民办学校的人事、组织、税收、财务、工资、社会保障等具有可操作性的具体规定,总结经验教训后再上升到法律层面,以逐步完善我国民办教育法律体系,才能保障和促进民办教育持续健康发展。

参考文献:

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[12]马俊驹.法人制度的基本理论和立法问题之探讨(上)[J].法学评论,2004,(4):11-12.



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