论学区划分的法律属性及其法律规制

程雁雷 隋世峰：论学区划分的法律属性及其法律规制

信息来源：《行政法学研究》2019年第5期

[摘要]

学区划分是县级教育行政部门依职权作出的规范义务教育招生入学秩序，影响适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权，能够对特定适龄儿童少年产生外部法律效力的具体行政行为。当前，学区划分存在划分标准不清晰，信息公开程度低、公众参与不足等问题。为规范教育行政部门在学区划分中的自由裁量权，有必要从标准和程序两个维度对其进行法律规制，以此实现学区划分法治化，进而推动义务教育治理现代化。

[关键词]

学区;学区划分;具体行政行为;法律规制

一、问题的提出

在我国，学区划分是政府遏制“择校热”、规范义务教育招生入学秩序的重要方式。在义务教育资源供给不均衡，尤其是优质义务教育资源稀缺的情况下，学区划分一直是社会关注的焦点。近年来，学区划分引发了一系列行政诉讼，其中，“顾某诉南京市建邺区教育局学区划分异议案”(以下简称“顾某案”)尤为典型。2014年5月8日，南京市建邺区教育局公布《建邺区2014年小学入学工作实施办法》明确了入学条件及学区划分结果。顾某户籍地所在的小区被划入南湖三小，该小区距离南湖三小2公里，需经过8条马路和8个红绿灯，而距离新城小学北校区(南师大附中)只有0.23公里。顾某父母不服建邺区教育局学区划分结果，向辖区法院提起行政诉讼。尽管该案历经多次诉讼(具体见表1)，最后以法院认定“就近入学”不等于直线距离最近入学，驳回了顾某诉讼请求而告终，但该案所涉及的法律问题仍值得探究。(1)学区划分是否属于行政诉讼受案范围?这一问题看似关涉行政诉讼实务，实则根源于对学区划分的法律属性缺乏深入清晰的认识。(2)被诉学区划分行为是否存在明显不当、是否违反就近入学原则以及划分程序是否违法，此类争议焦点表明学区划分的标准和程序尚待进一步明确。尽管如此，当前我国学界对学区划分的法律属性、标准和程序等问题的研究却明显不足，近年来基于学区划分所引发的游行、堵路等群体性事件的发生，在为教育行政部门敲响警钟的同时，也内在地要求学界充分重视这一现实问题。原因在于:一方面，司法救济往往是被动的，在时效上也是缓不济急，仅仅依靠事后救济来化解学区划分纠纷远远是不够的;另一方面，在鼓励二胎政策以及实施租购并举政策的具体背景下，未来优质义务教育资源的供需矛盾将更加突出，学区划分的裁量因素将更加复杂，学区划分的合法性和合理性必将更令社会关注。如果不从制度层面规范学区划分，“顾某案”将绝不是个例。本文将主要围绕学区划分的法律属性、标准和程序进行论述，以期对推动学区划分法治化有所裨益。

二、学区划分属于具体行政行为

准确界定学区划分的法律属性是破解学区划分相关法律难题的钥匙，亦是规范学区划分行为的前提。在界定学区划分的法律属性之前，有必要厘清学区划分的概念。“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，便不能清楚地和理性地思考法律问题。”学区是指为适龄儿童少年就近入学而划定的区域范围，包括“单校划片”和“多校划片”两种形式。民办中小学是面向社会招生，不存在根据学区进行招生的问题，因此学区划分仅仅是针对公立中小学而言的。本文所探讨的学区划分是指县级教育行政部门根据行政辖区内公立义务教育资源及分布、适龄儿童少年数量及分布、住宅交通状况等因素，按照就近入学原则，为适龄儿童少年划定对口学校的行为。学区划分是县级教育行政部门基于职权实施的行政行为，但其究竟属于抽象行政行为还是具体行政行为仍存有争议。一些法院认为学区划分结果的适用对象是不特定的，具有普遍约束力，不属于行政诉讼受案范围。另有法院认为学区划分结果所针对的对象是特定的，属于可诉的具体行政行为。学区划分是否属于具体行政行为，需考察的核心议题便是学区划分是否对外产生直接的法律效果，也即学区划分主体能否通过意思表示为相对人设立、变更、消灭或者确认某种权利义务关系。基于此，以下将从行政职权、影响权利、法律效力等方面展开分析。

(一)学区划分是县级教育行政部门运用职权规范义务教育招生入学秩序的行为

组织义务教育招生入学是县级教育行政部门的重要职责，学区划分是县级教育行政部门规范义务教育招生入学秩序的重要方式。根据中央和地方关于教育事权的管辖范围可知，义务教育主要由县级人民政府主管，县级教育行政部门作为县级人民政府组成部门，具体负责义务教育实施工作。保障义务教育招生入学工作规范有序是县级教育行政部门每年实施义务教育工作的头等大事，而通过学区规范义务教育招生入学秩序则是重要手段。省级地方性法规明确规定了县级教育行政部门负责学区划分工作，如《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》规定:“县级教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局以及适龄儿童、少年的数量和分布状况，合理确定或者调整本行政区域内学校的施教区范围、招生规模，并向社会公布”。《河南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》规定“县级以上教育行政部门应当根据适龄儿童、少年数量和分布状况合理确定公办学校接收学生的区域范围和人数，并向社会公布”。由此可见，县级教育行政部门是学区划分的主体，学区划分是其基于职权作出的行为。

(二)学区划分是影响适龄儿童少年享有义务教育资源平等权的行为

首先，适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权。享有义务教育资源机会平等权属于受教育权范畴，国家负有保障义务。公民通过接受教育能为未来发展、追求幸福和自我实现奠定良好基础。然而，公民受教育权的实现离不开家庭、社会和国家的共同努力，其中，国家在保障公民受教育权方面扮演越来越重要的角色，“公民有从国家获得受教育的机会，而国家对这些权利的实现负有保障义务。”国家保障义务不仅体现在要为公民提供受教育的机会，而且要保障受教育机会的平等性。机会公平平等是分配正义理论的重要原则，该原则确保平等的机会和平等的利益分配，即“所有社会价值———自由和机会、收入和财富、自尊的基础———都要平等地分配”。就教育机会平等而言，“政府建立一种公立学校体系来保证具有类似天赋和动机的人都享有平等的受教育、受培养的机会”。教育机会平等，具体包括入学机会平等、教育过程机会平等和教育结果平等三个方面。其中，入学机会平等是指以入学机会为代表的公立义务教育资源可以向所有符合条件的适龄儿童少年开放，这在一定程度上克服了收入、出身和阶层等因素所导致的入学机会的不公平性。以入学机会为核心的教育机会平等已被我国宪法和法律确认，如《中华人民共和国宪法》中规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。《中华人民共和国教育法》规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”，“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”。亦规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”。

其次，学区划分是保障适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权的重要手段。义务教育资源供给的不均衡性，尤其是优质义务教育资源的有限性必然导致义务教育资源分配的竞争性。依据考试成绩进行分配则与国家推行素质教育的政策初衷南辕北辙。完全通过市场竞争的方式进行分配，有悖于义务教育的纯公共产品属性，并且会加剧入学机会的不均等性。在当前分配制度选项中，按照学区就近入学是推行素质教育，保障适龄儿童少年享有义务教育资源机会相对平等的制度设计。“法律利益是从利益体系中剥离出来的，以法定形式存在的利益。利益一旦被选择和确认为法律利益，它就成为法律权利。”从现行法律规定来看，按照学区就近入学是适龄儿童少年享有的法定权利，保障适龄儿童少年就近入学是地方政府的法定职责。如《中华人民共和国义务教育法》明确规定:“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。学区划分不合理难以实现保障适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权的目标，会加剧义务教育资源机会分配的不平等性。学区划分结果会对适龄儿童少年上哪所学校产生直接影响，而在优质义务教育资源稀缺的客观情况下，优质教育资源的学校与普通教育资源的学校将在一定程度上导致教育过程和教育结果的不平等性。

(三)学区划分是对特定适龄儿童少年产生外部法律效力的行为

对特定适龄儿童少年产生法律效力的学区划分结果，通常在每年县级教育行政部门关于义务教育入学工作的实施办法、实施方案、实施意见或实施细则等正式文件中以附件形式公布出来。这里的特定适龄儿童少年，即指当年九月前将满六周岁的、应予入学的适龄儿童少年。从附件内容来看，标注学校学区的街道、路段、住宅区、门牌号等信息的学区划分结果不仅对县级教育行政部门有约束作用，而且对特定适龄儿童少年具有法律约束力，具体表现在特定适龄儿童少年必须按照所在学区入学。由于县级教育行政部门每一年度的学区划分行为不具有连续性，均为独立的、新的行政行为，因此由于学区划分所依据的生源数量、学校承载力、交通等因素均可能发生变化，县级教育行政部门按照就近入学原则作出的学区划分结果并非固定不变，可能有局部的调整。只有当年即将入学的适龄儿童少年才与当年学区划分行为有法律上的利害关系。可见，学区划分结果适用对象具有特定性，在数量上具有可统计性，即当年即将入学的适龄儿童少年。

综上，学区划分是县级教育行政部门依职权作出的规范义务教育招生入学秩序，影响适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权，能够对特定适龄儿童少年产生外部法律效力的行为。从构成要件来看，学区划分具备行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在等具体行政行为的构成要件，因此属于具体行政行为。相对人不服从学区划分结果的，相关争议属于《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第12项列举的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的范畴，相对人有权通过行政诉讼寻求救济。

三、明确学区划分的标准

标准是规制自由裁量权的重要工具，具有规范性和对秩序追求的特征。学区划分夹杂着广泛的裁量因素，如生源数量变化、学校布局调整、城区改造、新建住宅项目、义务教育招生入学政策改革等，具有很强的裁量性。科学的标准是有效规制学区划分裁量权的准则和指引学区划分的依据。由于各地教育资源和人口数量差异较大，国家很难制定统一的划分标准。结合省级人民政府负责统筹省域内义务教育发展规划职能的要求，由省级教育行政部门负责制定本地区的学区划分标准较适宜。制定学区划分标准要依据教育类法律法规，且要符合相关具体条件。

(一)遵循义务教育资源的规划布局

义务教育资源规划布局是学区划分的基础，遵循义务教育资源的规划布局是保障适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权的基本要求。城市规划对义务教育资源作了宏观布局，但谁有权使用义务教育资源，按照什么标准以及遵循何种程序分配义务教育资源离都不开具体制度的落实。学区划分是县级教育行政部门规范义务教育招生入学秩序的重要方式，其制度化设计应以保障适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权为目标，即同一义务教育设施布局规划范围内的适龄儿童少年享有相同的入学机会，因为住宅区与义务教育设施实行“同步规划、同步建设、同步交付”。如果不依据中小学布局规划，学区划分结果则可能给人一种直观的不公平感，如“某小区横跨两个学区，一半学生可以上配套名校，而近在咫尺的另一半学生只能到所属学区上学”。由此可知，遵循义务教育资源的布局规划是学区划分的首要标准。学区划分依据义务教育资源的布局规划是原则，违反义务教育资源的布局规划是例外。例外情形限于严格遵循义务教育资源规划布局将导致义务教育供需严重失衡，此时，学区划分主体应与城市规划部门沟通协调，做出局部调整。

(二)平衡义务教育需求与学校承载能力

在遵循义务教育资源布局规划的基础上，还要平衡义务教育供需关系，即统筹考虑学校承载能力和义务教育需求.(1)学校承载能力。合理充分利用义务教育资源是学区划分的目标之一，学区划分不合理可能导致部分学校的义务教育生源超过其承载能力，势必增加学校的办学负担，影响教学效果。反之，则会造成教育资源浪费，甚至会导致某些学校陷入难以生存的境地。考察义务教育学校供给能力时，需严格遵循国家关于义务教育学校班额、师生比、生均活动场所、生均图书资料等要求，严禁为了提高学校承载力而产生“大班额”问题。(2)义务教育需求。在城市化进程不断加快以及鼓励生育二胎、推行“租购同权”政策的背景下，学区划分更应重视适龄儿童少年的数量变化。一是根据当地人口变化趋势，科学预测适龄儿童少年数量。学区划分主体可以利用大数据统计分析辖区适龄儿童数量、育龄人口数量，预测中远期学生人数，为动态合理调整学区作可视化参考。二是统筹考虑租购并举政策对当地教育需求的影响。“租购同权”为本地户籍无房者子女和非本地户籍人员子女提供了在租房地接受教育的机会，如何统筹租房者子女就近入学问题，这对学区划分提出了更高的要求。学区划分主体应将租房者子女就近入学需求纳入学区划分考量因素。总之，学区划分主体应当根据本地人口及其变动趋势科学预测义务教育的需求规模，同时统筹租房者子女教育需求，结合义务教育学校承载能力，科学划分和调整学区。

(三)满足就近入学的基本要求

何为就近入学?就近入学是否等同于最近入学?《中华人民共和国义务教育法》关于就近入学的规定具有模糊性和不确定性。法院判决虽认为就近入学不等于直线距离最近入学，但就近入学的具体内涵仍需进一步阐释。基于学校布局和适龄儿童少年数量分布不均衡、街区道路形状不规则现实情况，就近入学即意味着不可能是直线距离最近入学。就近入学是以遵循义务教育资源的布局规划、平衡义务教育需求与学校承载能力为前提，统筹考虑路网距离、上学安全性等因素，确保享有义务教育资源机会平等权和整体就近入学原则实现的相对就近入学。上文已经论述了义务教育资源的布局规划和义务教育需求与学校承载能力的平衡两个条件，以下将重点阐释路网距离和上学安全性两个标准。(1)路网距离。就近入学虽不等于最近入学，但路网距离仍是学区划分的重要标准之一。与高学段学生相比，入学距离对义务教育阶段学生影响较大。学区划分以就近入学为标准，有利于保障上学的便捷性和安全性，如“1870年英国的《初等教育法》就明确将就近入学原则写入其中，并规定小学生入学距离为3英里，超过3英里则家长有权以距离学校较远为由，拒绝将孩子送入该校就读”。同时，就近入学也能减少学生家长接送学生而加剧的城市交通拥堵问题。(2)上学安全性。义务教育学段学生身心尚未完全发育成熟，自我保护能力较弱。从家至学校的安全性也是学区划分的裁量标准。而城市交通和河流无疑是影响学生上学安全性的两大因素，学区划分主体通常根据城市道路的类型和河流划定不同学区的范围。比如，一般以城市快速路和交通性干道为刚性边界，不应跨越铁路干线、高速公路及车流量大、无立交设施的城市主干道上学，以此保障上学安全性。

综上，学区划分应在遵循义务教育资源布局规划的基础上，统筹义务教育需求与学校承载能力，综合考虑路网距离和上学安全性的就近入学基本要求，科学制定学区划分标准，最大程度保障每个适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权。

四、完善学区划分的程序机制

程序作为现代法治的控权机制已成共识，遵循正当程序是保障学区划分民主性和科学性的必然要求。民主性指向学区划分的民意基础，要求学区划分遵循信息公开、公众参与、听证、集体讨论决策等程序。科学性指向学区划分的技术理性，要求对学区划分进行专家论证。实践中，学区划分“透明化、公开化、公正化不足，存在闭门造车现象”，某些地方的学区划分工作指导意见甚至仅规定了征求意见程序。2019年9月1日施行的《重大行政决策程序暂行条例》对学区划分工作提出了更高的程序要求，因为学区划分影响适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权，县级教育行政部门实施的学区划分行为属于《重大行政决策程序暂行条例》第3条第5项列举的“涉及社会公众切身利益的其他重大事项”的范畴。因此，学区划分遵循《重大行政决策程序暂行条例》关于公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序是推进学划分法治化的必然要求，学区划分法治化是推进义务教育治理现代化应有之义。针对学区划分实践，以下学区划分的程序机制仍需细化和完善。

(一)学区划分的信息公开机制

公开学区划分信息不仅能够保障相对人知情权，而且有助于防范学区划分暗箱操作，提高学区划分过程透明度，因而是公众参与和监督学区划分过程的必要前提。国务院办公厅《2017年政务公开工作要点》要求，推进义务教育招生入学政策公开，县级政府要公开义务教育招生范围、招生条件、学校情况、招生结果等信息。然而实践中，学区划分的信息公开程度较低，如《中国政府透明度指数报告(2017)》评估结果显示:“在对100家县级政府相关部门网站调查时发现，49家县级政府未公开本地区小学招生范围，57家县级政府未公开本地区中学招生范围”。鉴于此，有必要进一步完善学区划分的信息公开机制。其一，明确学区划分的信息公开范围。(1)学区划分草案公开。学区划分是一个动态的过程，其中拟定学区划分草案是学区划分的起始环节。公开划分草案有助于利害关系人和公众及时知晓学区划分情况，提出修改意见和完善建议，以便促进学区划分的科学性和民主性。(2)学区划分结果公开。学区划分结果只有公开才具有法律效力。因适龄儿童少年数量变化以及行政区划变动等客观情况确需调整学区时，学区调整方案和学区调整结果亦应及时公开，切实保障相对人的知情权和信赖利益。其二，选择便于公众知晓的方式及时公开学区划分信息。学区划分信息公开方式不当引起的行政诉讼应引起学区划分主体的重视，学区划分信息的公开方式和公开时间应符合国务院《信息公开条例》的基本要求，鉴于互联网及新媒体的发展和广泛应用，可以通过新闻发布会、政府网站、报刊、广播、电视及新媒体等便于群众知晓的方式及时公开学区信息，以此保障相对人的知情权、选择权和监督权。

(二)学区划分的听证机制

公民通过听证程序参与学区划分的过程，不仅有利于完善学区划分方案，也能够增强决策过程透明度和划分结果的公信力。学区划分的听证范围和听证原则有待进一步细化。其一，学区划分听证适用于学区划分方案拟定环节。学区划分工作一般包括生源调查、制定方案、征求意见、报请批准、方案公示五个环节，制定学区方案是学区划分的过程性行为，尚未对相对人产生实质拘束力，通过听证广泛听取社会公众意见，有利于进一步完善学区划分方案，规避学区划分异议可能引发的风险。学区划分主体依职权对学区确定及调整的重大争议事项举行听证，或应利害关系人申请举行听证。其二，明确学区划分听证原则。学区划分听证原则是指适用于学区划分听证程序所有环节的基本指导思想，包括公正原则、透明原则和真实原则，公正原则属于目的原则，透明原则和真实原则是保障公正原则的手段。(1)公正原则。公正是听证制度的灵魂，要求学区划分的听证程序应该以公正为出发点和落脚点。比如，听证代表的结构要合理，教育行政部门、城市规划部门、学校、适龄儿童少年家长(业主委员会)、专家代表等主体应按照一定比例组成听证会。听证材料应提前送交听证代表，以便其进行充分准备而提高发言质量。听证主持人保持中立，不偏不倚，各方代表拥有均等的发言机会。(2)透明原则。阳光是最好的反腐剂，惟有透明方能促进公正。透明原则要求学区划分听证信息、听证过程及听证结果全公布，如公布听证代表遴选标准、产生过程和具体人员名单，以便接受社会监督。举行听证会时间、地点及听证会主题亦应当事先公告。(3)客观原则。学区划分听证申请人和参加人提供的材料应当真实，听证会笔录及听证纪要应当客观真实地记载听证会代表所提的各种意见，学区划分主体应当客观对待各种不同意见。目前立法虽未规定决策听证会案卷排他原则，但普遍建立了公众意见回应机制。学区划分听证报告应当作为政府决策的重要依据或者作为决策的重要参考，决策部门应当充分采纳听证代表提出的合理意见，不予采纳的，应当解释说明。

(三)学区划分的专家论证机制

学区划分涉及适龄儿童、少年数量及变动趋势、学校承载能力、上学安全性、就学距离等专业性事项，将专家论证作为重要工作程序是提高学区划分科学性具体要求。为有效发挥专家论证的制度功能，避免论证形式化，有必要保障专家的专业性、中立性和独立性，专业性是专家论证的宗旨，中立性和独立性是专业性的保障。其一，发挥专家的专业性。学区划分论证过程中，专家是学区划分的信息提供者、问题阐释者和方案提供者。学区划分涉及教育管理、城市规划、法律、交通、大数据、信息技术等领域，单一领域的专家很难做出综合性结论。为增强学区划分结果的科学性，各领域专家代表比例应当均衡，同时既要有实务部门的专家，也要有理论研究方面的专家。其二，维护专家的中立性。中立性要求论证专家不受外在因素影响，基于客观事实做出理性判断。为维护专家的中立性，有必要采取三个方面的举措。一是确立客观中立的专家遴选标准，避免选择具有倾向性立场的专家。二是建立专家回避制度，与学区划分有利害关系的专家应主动回避，或者由学区划分利害关系人申请回避。三是建立专家声明制度，参与论证的专家主动声明与论证事项无利害关系，并接受社会监督。其三，保障专家的独立性。论证专家是否独立直接影响论证结果的科学性和有效性。一是学区划分主体不得以任何方式对学区划分结果做预先定调，防止学区划分论证变成学区划分证成。同时，论证结论的科学性是建立在客观事实基础上，材料和信息的不充分将导致论证的不周全。学区划分主体应为专家提供全面客观真实的人口数量、教育资源、规划方案等详细资料，并创造条件保障专家独立进行考察和调研，以便掌握更全面的信息。二是不得干预专家论证过程。专家论证会上应给予每位专家充足够的发言时间，以便其充分阐释其观点。论证会议纪要如实记录每位专家的观点，包括赞同意见和反对意见。三是增强学区划分论证报告的拘束力。专家论证意见是学区划分的重要依据。对于未采纳的论证意见，学区划分主体应详细说明理由，并向社会公开。

(四)学区划分的风险评估机制

风险评估的直接目的不是保障科学决策，而是对重大决策可能引发的风险进行预测和把控。学区划分涉及众多适龄儿童少年入学机会，社会敏感性高，易诱发上访、诉讼甚至群体性事件。学区划分主体在充分调研和论证的基础上，还应做好风险评估。学区划分的风险评估主要包括明确评估主体、归集风险信息、风险预防三个方面。其一，明确学区划分主体为风险评估主体。重大行政决策风险评估主要有三种方式:决策部门自行开展风险评估、专业组织进行评估、决策主体和专业组织通过行政外包方式共同进行评估。三种评估方式中，决策主体自行评估优势在于决策主体掌握较多的社会资源，并且具有很强的风险治理经验，评估成本较小。县级教育行政部门作为学区划分主体，自行开展风险评估较适宜。评估主体根据学区划分实际情况，制定风险评估方案，具体包括评估标准、评估方法、评估程序等内容。其二，归集风险信息。评估主体根据评估方案归集学区划分风险信息，包括风险识别和风险分析两个过程:风险识别包括风险信息收集、筛选、归类等环节;风险分析是指在风险识别的基础上，运用定性和定量分析方法归纳风险级别以及发生的概率。其三，做好风险防控预案。根据学区划分风险级别制定相应的风险防控预案，注意防范群体性事件。在互联网时代，尤其要重视学区划分的舆情应对，做好风险防控预案。“网络具有强大的动员力量，人人都是新闻传播者，政府若不进行前期及时疏导，后期就更加难以应付网络舆论放大后的风险，原决定的微小瑕疵即使不影响实质性公正，经过舆论的放大之后，也会成为正当性失效的诱因”。因此，学区划分主体应随时关注网络舆情，及时进行疏导，通过发布权威学区划分信息，回应社会关切，化解公众对学区划分的认识偏差。

结语

改革开放40年来，在党和国家关于义务教育“重中之重”优先发展战略的指引下，“有学上”问题已经解决，但在不平衡不充分发展的背景下，“上好学”的问题日益凸显。回应“上好学”需求，既需要加大优质教育资源供给，也需要公平分配教育资源。学区划分是县级教育行政部门规范义务教育招生入学秩序的重要方式，深刻影响着适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权。本文在厘清学区划分属于具体行政行为的基础上，从标准和程序两个维度重点分析了学区划分的法律规制路径。具体而言，学区划分应当依据义务教育资源布局规划、平衡义务教育资源供给与需求和满足就近入学基本要求。此外，学区划分主体在遵循《重大行政决策程序暂行条例》基本要求的前提下，有必要进一步完善和细化信息公开、听证、专家论证和风险评估等程序机制。唯有如此，方能保障适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权，进而实现学区划分法治化，推动义务教育治理现代化。实际上，本文对学区划分的研究是初步的，学区划分虽属于具体行政行为，但究竟属于何种具体行政行为，即学区划分行为的型式化问题有待进一步研究，同时如何确立学区划分的司法审查规则也是本文未竞的思考。