我国职业教育集团化办学模式的基本理论问题探析

尽管国内对职教集团的研究论述逐步增多，但我国职教集团研究还存在一些不足，体现在：实证成果多，理论成果少，学术界对单个具体职教集团的运作经验总结归纳较多，对职教集团的内涵、性质、评价等基本理论问题涉足不深，尚未形成统一认识；微观分析多，宏观研究少，对职教集团的研究大多侧重微观个案的具体分析，缺乏对职教集团宏观政策、运行规律的整体把握。因此，厘清职教集团的概念，分析其本质及特征，科学归纳类型，探寻政策导向，探析评价体系与标准有助于明晰理论研究的不足，有助于推动职教集团健康快速发展。

一、概念问题

关于职教集团的概念，国内学术界从不同角度展开研究，提出了许多有益的见解，但至今尚未达成统一共识。因此，澄清职教集团的内涵和外延既是理论研究的客观需要，也是实践探索的现实要求。要界定职教集团的内涵，首先必须明确两个基本问题：一是如何准确定义职教集团；二是“职教集团”与“职业教育集团化办学”是否为同一概念，如不同，又有何区别。

（一）职教集团的定义

从政府文件来看，国家层面至今未给出“职教集团”明确的定义。2005年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出要“推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”。2009年教育部颁布的《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》只是提出了我国职业教育集团化发展的思路与发展方向，对职教集团的概念未明确说明。但一些地方政府的文件中明确提出了职教集团的概念。例如，浙江省教育厅制发《关于组建职业教育集团的试行意见》提出：“职业教育集团是以集团章程为其共同行为规范，由职业学校和相关企事业单位自愿组成的产教联合体，不具有事业单位法人资格。”浙江省宁波市《关于推进校企合作和组建职业教育集团的若干意见》则进一步提出，“职业教育集团是以集团章程为其共同行为规范，由职业学校和相关企事业单位自愿组成的产教联合体。”

从理论研究角度看，国内学术界关于职教集团的定义因不同视角而表述不同，归纳起来大致有五种：一是“联合体说”，又分为“产教联合体”“办学联合体”“多法人联合体说”；二是“组织说”；三是“结合说”；四是“集合说”。五是“教育集团说”。纵观各学者的观点和官方文件，总体上有一些共性特征:一是在构成主体上，一般由职业学校、行业企业、政府机关、科研院所等组合而成；二是在结合方式上，一般以章程为统领，以契约或资产为纽带，结构比较松散；三是在法律属性上，一般不具有法人实体性质。

从逻辑学上来看，下定义是一种用简洁明确的语言对事物的本质特征作概括的说明方法，一般采用“属+种差”的方法。“属”是指包含被定义者在内的最小属概念，“种差”是指同一属概念下的种概念与其他属概念的本质差别，即其所独有的属性。定义是否反映概念的内涵和外延，关键是准确提取“属概念”和寻找“种差”。本文认为，职教集团是相对企业集团而言，并从其引申而来。既然企业集团的属概念是一种经济组织，那么，职教集团的属概念就是一种教育组织。因此，可以将职教集团定义为：现代职业教育发展的一种高级组织形式，一般以一所职业院校或几所同行业、同地区院校为核心，联合在人才培养、技术服务、科学研究上有密切联系的企业、政府和事业单位，通过开展协同培养、技术开发与利用、技能培训或相互出资等合作办学活动而自愿组成的一个稳定的联盟性教育组织。这一定义，一是指出它的属概念——教育组织，这就与企业集团区别开来；二是指出了它的内涵，为更好实现校企合作，培养技能型人才；三是指明了它的性质，是一种联盟性教育组织，而非独立法人。

（二）职教集团与职业教育集团化办学的关系

有学者认为两者是同一概念，把职业教育集团等同于职业教育集团化办学，把职业教育集团办学看作是一种联合办学体。本文认为，职业教育集团与职业教育集团化办学既有联系又有区别。从两者的联系来看，职业教育集团化办学以职教集团为载体，以实现职业教育集团化办学的预定目标，满足经济社会发展对人才的需求；职教集团是职业教育集团化办学的最终结果。两者的区别在于，职教集团是通过主体联盟而形成的组织体；而职业教育集团化办学是一种具体的办学行为和资源配置方式，目的在于优化和配置各类职业教育资源，对教育行政部门来说，是一种教育宏观政策，对于职业院校和成员单位来说，则是一种实现共赢的策略选择。

二、性质问题

由于定义不同，学术界对职教集团的性质也存在分歧，从不同学科出发出现了不同的见解。一是从社会学角度，提出“职教集团就是为了实现广泛的公共利益而形成的一种载体，即行业共同体。”；二是把职业教育集团的性质表述为“横跨职业教育与产业间的互益性中介组织”；三是从政治学理论，把职业教育集团的性质表述为“非法人组织”；四是从第三部门出发，认为职业教育集团是一种非盈利性组织，属于第三部门。

“共同体”是一个社会学概念，指社会中客观存在的具体共同特征为共同目的而组成的各种团体与组织，因此，把职教集团定位为行业共同体，范围过于宽泛。“中介组织”是指依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供专业性中介服务的机构。把职教集团定位为中介机构，显然背离了职教集团的育人功能与目的。“非法人组织”是相对于法人组织而言，经有关主管部门批准或认可，准许其成立和进行某种业务活动，但不具备法人条件，没有取得法人资格的社会团体或经济组织。非法人组织是一个法律概念，可以以自己的名义，在核准的范围内对外发生民事经济往来，享有权利，承担义务，是民事主体的一种。而我国职教集团大多经政府部门批准或认定，属于法人间的联盟，因此把其定位为非法人组织，也不符合实际。”非营利性组织”是一个管理学概念，指以为公众服务的宗旨，不以营利为目的，以执行公共事务为目的而成立的组织，是盈利组织和政府组织之外的公益组织。非营利组织认定的标准是经法定登记，按规定收取费用或提供有偿服务，经费纳入财政预算管理，而职教集团不收取费用，也不纳入财政管理，因此不符合这一标准。

本文认为，职业教育集团是一种联盟性教育组织。首先，从学科概念来看，职教集团是一个教育学上的概念，与经济学上企业集团类似；其次，从成立目的来看，职教集团成立目的在于人才培养，以职业教育的教学、科研为主要活动，因此属于教育组织，而这一组织是由学校、企业、研究机构等法人通过契约组成，属于联盟性的；再次，从法律上来看，职教集团各成员单位的法律地位完全平等，仍保持独立的法人资格，职教集团本身一般不具有独立法人资格；最后，从治理结构来看，职教集团一般以一所办学条件好、教学质量优、社会声誉高的职业学校牵头，发挥其主导、示范与辐射作用，以契约（集团章程）为统领，以理事会的形式分工合作，共同开展教育教学、技术研发及员工培训等活动。

三、特征问题

关于职教集团的特征，有学者归纳为多法人、多类型、多模式、多功能。也有学者归纳为多元性、纽带性和组织性三个特征。

本文认为职教集团具有四个特征：一是多元性。首先是主体多元，职教集团一般由职业院校、企业、政府机构、研究机构等组成，由多个法人联合而成；其次是合作多元，职教集团内部存在校校合作、校企合作、校政合作等多元合作形式，以及人才培养、基地建设、实习就业、师资培养、员工培训等多元合作内容；二是跨界性。职教集团由横跨教育、行政、经济等不同行业的主体构成，即非同一行业的主体组成；三是非盈利性。职教集团的性质属于教育组织，组建职教集团的目的在于整合各种优质教育资源，更好地服务于职业院校人才培养，是非盈利的，这是职教集团与企业集团的根本区别；四是协作性。职教集团成员在章程约束下，为了更好的提高人才培养质量，资源共享，信息互通，人员互派，以理事会等组织平台，相互协作、互利共赢。

四、分期问题

关于职教集团的发展分期，主要有三阶段说和四阶段说。三阶段说是指县级职教中心办学阶段、校级合作办学阶段和校企联合办学阶段。四阶段说有两种：一是把其分为酝酿探索、有序试点期，模式构建、先行实践期，政策配套、快速发展期，市场导向、深化改革期；二是分为雏形阶段(上个世纪80年代末90年代初)，自发组建阶段(约1992年—1998年)，协调管理阶段(约1998年—2004年)和积极发展阶段(约2004年至今)。

职教集团的分期，既要全盘考虑职教集团发展数量与态势，也要充分考虑职教集团的政策导向。我国职教集团从最初成立的星星之火发展到现在的燎原之势，大致经历了三个时期：一是起步探索期（1992—2007年），1992年北京市西城区成立首个职教集团后的十多年，职教集团发展速度比较缓慢，平均每年新增数量约 15个，在地方积极探索的同时，国家开展逐步关注，于2005年提出了集团化办学的思路；二是数量扩张期（2008年—2013年），标志性事件是教育部于2009年2月出台了《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》，实现了从地方探索到国家政策引导的转型，其间全国累计成立职教集团497个，平均每年新增数量达到124.25个。在国家、地方政府及教育主管部门的政策引导和具体指导下，职教集团的发展速度保持在较高水平，集团化办学进入快速发展期；三是内涵提升期（2014年至今），2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）提出：“鼓励多元主体组建职业教育集团”，教育部等六部委发布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出：“推动职业教育集团化发展。”2015年6月教育部出台了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，提出推进职业教育集团化办学的一揽子措施。从“大力推进”到“深入推进”的转变，标志着我国职教集团发展进入了新常态，实现了从注重数量规模到注重质量内涵的深刻转型。

五、分类问题

关于教育集团的类型，不同的分类标准会导致不同的类型区分。有学者根据校企地理位置隶属关系、组建及主导、发展角度、扩展方式、联结纽带、层次、合作范围和成员组成等八项分类标准，将职教集团共划分为23种[14]；教育部职业教育集团化办学课题组对职业教育集团的分类则采取的是按所处位置及其隶属关系的标准来划分的，将职教集团的办学模式归纳为“河南模式”（城乡联合、以城带乡）、“海南模式”（市县合作、三段培养）、“天津模式”（校企合作、工学结合）等三种。总体来说，依据不同标准可归纳为三种类型：即三分法、四分法和五分法。三分法的主要标准有职教集团内部结构、联结方式、单位性质、联结纽带等。如依据职教集团内部结构特点将职教集团划分为外协模式、统筹模式与股份制模式；依据成员单位的联结方式划分为资产联结型、契约联结型和资产—契约混合型；根据组成单位的性质划分为校际合作型、校企合作型以及多元合作型；依据联结纽带划分为资产联结型、契约联合型和资产与契约混合型；按联合方向，可分为横向联合、纵向联合与混合联合；按所有权区分可分为民办、公办与混合所有制；按成员单位所处位置及其隶属关系可分为区域型、行业型、复合型；按各成员单位结合的紧密程度可分为紧密型、松散型、紧密和松散结合型；按集团成员对象可分为校企联合、校校联合、多元重组职教集团等。四分法根据目标定位差异和集团成员间联合方式，将职教集团分为结构型、专业型、区域型和混合型；按发展模式可分为产业支撑型、股份融资型、政府主导型和发展积累型职教集团。五分法则依据主导实体与联盟的实体构成，将职教集团分为政府主导型、院校主导型、企业/行业主导型、自愿联盟型和中介主导型五类。

这三种分类方法虽然对职教集团进行了分类，但这些分类只考虑了横向的区分，而忽略了纵向的考量，如中等职教集团与高等职教集团的区分。本文认为，职教集团作为法人的联盟体，分类应着重考虑集团成员的数量规模，以便进行评估。根据职教集团组成单位数量，可以将职教集团分为四类，即小型（成员单位在30家以下）、中型（成员单位在30家以上50家以下）、大型（成员单位在50家以上100家以下）与特大型（成员单位在100家以上）职教集团。这一分类方法的优点在于：一是操作简便，从职教集团成员数量进行分类，不存在交叉问题；二是有利于对职教集团进行评估，根据职教集团的规模，便于分类制定不同的评估指标体系；三是符合集团的本质特征，职教集团本身是法人间的联盟，分类应主要考虑成员数量上的多寡。

六、功能问题

职教集团作为职业教育领域的新生事物，在职业教育资源整合、人才培养等方面必然发挥着重要作用。有学者从信息与市场角度分析了职教集团的作用，认为职教集团能协调各方面的关系，快速收集大量信息，从而使职业教育真正根据市场进行合理调整；有学者从组织规模效应角度，认为职教集团通过内部重组、精简冗余的跨部门跨层级操作环节，以实现职业教育的规模化效能；还有学者从制度学角度，认为职教集团是一条有效的扩展路径和制度创新。总之，理论界对职教集团的优势和积极作用给予了充分肯定，从资源、师资等的共享实现规模效应、实现优势互补避免重复性建设、深入推进校企合作和中高职教育对接与协调发展等方面进行了充分论证。

职教集团是实现政校企资源共享、优势互补的职教发展新模式，是建立适应社会主义市场经济体制、与市场需求和劳动就业密切结合的现代化职业教育体系的重要举措；是深化职业教育改革，加快发展步伐，提高办学质量，提升服务能力的有效途径。职教集团的功能主要有：一是创新办学机制。有利于实现职业教育办学主体从单一到多方，投资从一元到多元转型，突破单一依靠政府财政资金的制约，建立市场导向的办学体制；二是优化资源配置。职教集团有利于整合优质职教资源，实现设施设备、专业课程、师资队伍等资源的共享与互补，提高资源的利用效益，降低办学成本；三是提高培养质量。职教集团可形成特有的规模优势，贯通中高职教育，职前教育与职后教育互补，人才培养与员工培训相得益彰，实现人才培养与市场需求的有效对接，培养出符合社会经济发展的技能型人才；四是深化校企合作。职教集团有利于促进产教融合和校企合作的深入开展，在合作育人过程中促进校企在技术研发、人员互聘、基地建设等方面的深度合作，实现互利共赢；五是推进中高职衔接。职教集团有利于中、高职教育分工合作、分段培养、有机衔接，衔接沟通人才培养、专业设置、办学层次、课程教材等方面,促进中高职的协调发展。六是提升服务能力。职教集团有利于促进校企共建“校中厂”“厂中校”、技术研发与应用中心、产学研结合基地等，促进技术成果转化，推进企业技术改造与升级，为产业结构调整和转型升级服务。

七、政策导向问题

从国家和地方政策的发展趋势来看，我国职教集团政策导向的发展具有如下六个特点：一是从政策主体上看，职教集团经历了从地方政策进而上升为国家政策的转变；二是从政策过程来看，职教集团经历了“自下而上”和“自上而下”、从试点到推广的发展过程；三是从政策内容来看，职教集团发展经历了从重视数量与规模到重视质量与内涵的转型；四是从政策效果来看，职教集团经历了从盲目自发到规范有序的转变；五是从政策动因上，职教集团的发展体现出必然性，它节约办学成本，反映管理特点，符合教育规律；六是从政策目的上，通过规范管理和严格管理履行教育行政部门的管理责任，明确发展目标，完善管理制度和结构，提升职业院校的话语权，为职教集团发展提供信息与环境支持。

八、评价问题

随着我国职教集团的进一步增多，如何评价其发展绩效是摆在理论层面和实践层面的重大问题。有学者提出职教集团的评价指标要综合考虑教育指标、经济指标、就业指标、民生指标，评价标准应包括基础建设、管理与运行机制、服务能力和运行成效、保障措施、特色与创新等五大方面。

采用绩效评价是评判职教集团质量的一种有效方法。职教集团绩效评价是指对职教集团的活动效能进行科学测量和评定的目的、指标、程序、方法和活动的总称。绩效评价标准是构建绩效评价指标体系的关键部分。制定职教集团绩效评价指标体系应充分体现以下基本原则：

1.分级分类

不同规模的职教集团，其成员单位数量不同，合作的深度与广度也不尽相同，绩效评价的侧重点也应该有所区别。因此，绩效评价指标体系的构建，要充分考虑职教集团成员的数量，根据规模大小分类制定指标体系。

2.系统科学

影响职教集团绩效的因素既有内部因素，也有外部环境。因此，构建绩效评价指标体系时，必须综合考虑职教集团成立时间、治理结构、育人规模、合作研发项目数量、区域贡献、政策环境、社会声誉等因素，以便做出全面准确、科学客观的评价。

3.重点突出

在构建职教集团绩效评价指标体系时，应注意指标的类别与数量，恰到好处，不必面面俱到，但要选择关键指标，以2级指标、30个左右观察点为宜。

4.具体可行

指标体系必须具体、可操作。设计的评价指标应尽量与现行的统计、会计、经济等指标等相统一，数据采集要方便，同时要综合考虑职教集团的发展现状与未来潜力。

作者 | 欧阳恩剑

本文摘编自欧阳恩剑《我国职业教育集团化办学模式的基本理论问题探析》