中小学“校闹”的发生机制与法治疏解

本文刊载于《中国教育法制评论》第25辑（2023年），转载请注明出处。

作者：张丽，江西师范大学教育学院教授；陆瑶，江西师范大学管理学硕士

目录

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“校闹”及其类型

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中小学“校闹”的发生机制

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中小学“校闹”的法治疏解

引言

2020年5月，广州“教师体罚学生致吐血抢救”的新闻引发关注。后经人民法院审理查明，涉事家长恶意编造并在网络上散布虚假信息，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱，构成寻衅滋事罪(蔡敏婕等，2020)。该案源于家校纠纷引发的“校闹”。2019年8月，教育部等五部委联合出台《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》(下文简称《意见》)，提出依法严厉打击“校闹”。在全面推进依法治校的新形势下，对“校闹”的发生机理进行分析，从法治角度提出疏解建议具有重要意义。

“校闹”及其类型

一

（一）“校闹”的内涵界定

“校闹”是学校治理领域的新问题。“校闹”原非正式术语，最初的名称是“学闹”。“学闹”主要是指学生在校期间因主客观等原因伤亡后，学生家长及其亲属等采取围堵校门、冲击学校、拉横幅等无理取闹的方式向学校索要高额赔偿的非正常事件(宁国安 等，2012)。广义的“校闹”指学校危机事件产生后，行为主体为实现自身利益，采用非法方式和手段扩大矛盾冲突，扰乱学校管理秩序的极端行为(田杰等，2021)。狭义的“校闹”指学生伤害事故引发的由家长或职业组织实施的校内非法聚集、聚众闹事等行为，目的在于迫使学校尽快解决纠纷或给予高额赔偿(郝文景等，2020)。

本文依据《意见》将“校闹”界定为：学校安全事故处置过程中发生的由家属及校外人员实施的围堵学校、校内非法聚集、聚众闹事等干扰教育教学和管理秩序、侵犯学校和师生合法权益的行为。

（二）“校闹”的类型分析

依据不同的标准，可以将“校闹”划分为不同的类型:依据不同的行为动机，可分为利益诉求型和情感宣泄型(李广海 等，2020)；依据不同的行为主体社会影响形态，可分为暴力破坏型、聚众示威型和网络舆论型(杨聚鹏 等，2021)。本文依据“校闹”的危害程度，将其分为以下三类。

1.民事侵权型

民事侵权是指行为人侵害他人人身权或财产权依法应承担民事责任的违法行为。《意见》规定了八类“校闹”行为，包括:殴打、故意伤害他人或损毁财物；侵占、毁损学校房屋、设施设备；拉挂横幅、播放哀乐、摆放花圈、围堵办公场所等；停放尸体；非法限制师生人身自由；跟踪、纠缠或者侮辱、恐吓师生；携带危险器具进入学校；其他扰乱教育教学秩序或侵害他人权益的行为。上述行为大多数旨在“以闹取赔”，其违法行为主要涉及民事侵权责任，即行为主体企图通过违法手段制造事端，占据舆论制高点从而提出高额赔偿等无理要求的侵权行为。《民法典》第一千一百六十五条规定“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。”“校闹”显然构成了对师生财产权、人身权等的侵害，侵权主体应当承担相应的民事法律责任。

2.行政违法型

行政违法是指行政法律关系主体实施了违反行政法律规定义务的行为。“校闹”人员作为行政法律关系相对人，在实施违反行政法规定的行为后将依法承担相应的行政法律责任。《意见》规定，“校闹”如构成违反治安管理行为，将依照《治安管理处罚法》给予行为人行政处罚。公安机关根据违法行为严重程度，分别给予违法主体警告、罚款、拘留等行政处罚。“校闹涉及违反《治安管理处罚法》的有“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”等扰乱社会秩序行为；“非法限制他人人身自由”以及“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的”侵犯人身权行为；“强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物”等寻衅滋事行为。

3. 刑事犯罪型

刑事犯罪型“校闹”是指“校闹”人员实施了《刑法》所禁止的犯罪活动，并对学校、师生人身和财产造成严重侵害后果的行为。刑事责任是最为严厉的法律责任。《意见》明确要“严厉打击涉及‘校闹’的犯罪行为”，主要包括寻衅滋事罪、聚众扰乱社会秩序罪、故意毁坏财物罪、非法拘禁罪、故意伤害罪和聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪等。此外，教他人或受委托以处理纠纷为名实施敲诈勒索、寻衅滋事等行为者也将依法受到严惩。公安机关应当在依法立案侦査、全面收集证据的基础上，提请检察机关对涉嫌犯罪的“校闹”人员实施批捕和公诉，由人民法院依法定罪量刑。

二

中小学“校闹”的发生机制

“校闹”的发生机制主要指引发“校闹”的各个因素，以及各因素按照一定的形式联系起来并相互作用的具体运行方式，强调事件产生的原因与过程。“校闹”看似是学生安全事故处理中的利益纠纷，却印刻着事故处理满意度、家校信任度、主体法律素养、媒体舆论卷人等深层因素，以及各因素之间的联系与相互作用过程。

（一）学校安全事故处理满意度低激化家校矛盾

“校闹”始于家长对学校安全事故处理不满而导致双方矛盾激化。学校安全事故处理满意度指在安全事故处置过程中家长对学校事故处理的态度和行为，特别是对处理结果的认同程度。一般而言，事故处理满意度高则家校关系和谐，“闹”的可能性小。

首先，失灵的事故处理机制引发家长不满。“校闹”往往始于家长的不满，失灵的事故处理机制成为引发矛盾的导火索。学校安全事故发生后，家校双方本应及时沟通并尽快启动事故处理程序，引导事故依法解决，预防事态进一步恶化。然而，目前学校缺乏完善的纠纷解决机制，事故处理中当事人利益表达与协商沟通环节不畅通，双方掌握的信息不对称，家长对学校提供的材料持怀疑态度。由于事故处理中问题解决机制的滞后或缺位，双方错失了协商与沟通的最佳时期，受害方对学校的误解加深并激化家校矛盾。此外，学校安全事故发生后可参照《意见》《学生伤害事故处理办法》等相关法规，引导各方依法对事故进行妥善处置。但是，在实际处理中，部门规章缺乏强制约束力，对伤害事故赔偿没有做出明确规定，可操作性不强等，加之社会上“不闹不赔”的错误观念影响，加剧了家长对学校事故处理的不满情绪。可见，在学校安全事故处理中家校矛盾解决机制逐渐失灵，家长对学校事故处理的满意度降低的情况下，家长过高的理赔期望使其选择了“闹赔”之路。

其次，不完善的事故救助制度降低家长满意度。事故救助制度涉及医疗保障、法律援助、司法鉴定等，最为重要的是保险赔付制度，目前主要有学生平安险和学校责任险。保险制度以自愿购买为主，多数家长会购买学生平安险，学校也会在能力范围内购买校方责任险，然而是否投保取决于家长意愿和学校财力。若上述保险投保缺位，学生权益便难以得到保障。与此同时，保险理赔数额不足且理赔程序繁琐。学生平安险缴费数额低，相应的保障与理赔数额较小;学校责任险参保水平参差不齐，医疗保障水平整体偏低。面对居高不下的医疗费用，特别是发生重大突发安全事故时，保险赔付往往难以应对，繁琐的理赔程序无法解决急需垫付的治疗费。总之，事故救助制度不完善衍生的问题容易激化矛盾，引发“校闹”。

（二）家校信任度降低引发家校信任危机

家校信任度即家校双方在学生成长和教育过程中表现出的对彼此观念态度及行为等方面的信任程度。学校是学生成才的重要场所，家庭是孩子成长的港湾，家庭和学校最主要的联结就是孩子的教育。然而，中小学家校关系面临的多重异化风险打破了家校共育平衡，特别是家校职责错位引发了信任危机。

自古以来，学校和教师被视为教育权威的代表，教育学生亦理所当然地成了学校的使命。随着社会发展和教育理念变革，家校共育成为主流观念。但如果以家校共育为名，将本该属于自身的教育责任转移给对方造成家校角色错位，将会产生矛盾，引发家校信任危机。一方面，学校教育的无序延伸导致学校教育家庭化(张绍清等，2021)。现实中,“家庭作业”变“家长作业”、“教师批改”变“家长检查”等现象折射出学校教育对家庭教育的过度挤压。另一方面，家庭教育的功利性导致家庭教育学校化。家庭教育和亲子活动围绕学校教育内容展开，家长们在意成绩排名及教师体罚、心罚等导致的“显性伤害”，也在乎教师对孩子的课堂关注及评优评先、座位安排等可能带来的“隐性伤害”。家长对教育的过高期望加剧了大众对个别师德失范行为的曲解与传播，片面夸大的舆情将学校置于不利地位，衍生出学校对家长的无奈与不信任。

（三）法律认知度不高导致家校陷入“闹赔”怪圈

法律认知度是指主体所具备的法律知识和法治意识的程度以及在处理具体问题时所表现出的行为倾向性。近几年出现了“校闹”目的的异化，以索取高额赔偿为目的的“牟利型校闹”催生“校闹”职业。国家出台多部法律法规对学生安全事故处理予以规制，仍难以有效遏制“校闹”，这说明相关主体的法治意识淡薄。一是“校闹”行为人的法治观念淡薄。部分家长对自身监护责任与学校教育、管理责任的边界认识不清，对学校安全事故责任认定理解片面。安全事故发生后部分家长认为只要伤害在学校发生，学校就必须承担责任，如果学校“不讲良心”，就要“理论”“上访”“曝光”。家长在极端情绪影响下罔顾法治精神，企图通过事态的扩大化宣泄情感并获取利益。实践中“校闹”违法成本较低，部分家属采取拉横幅甚至藉尸抗争的非法维权方式却并未承担相应责任。二是教育管理者与教师的法治素养不高。学校与家长本处于平等的地位，但在“校闹”这一特定背景下，双方博弈力量发生变化。学校面对聚众闹事影响教学秩序、网络渲染损害学校声誉等情况时，法治应然角度的“意思自治”就会演变为突然状态的“退让妥协(戴国立，2019)。学校在面对“校闹”时显得束手无措，为了所谓的“和谐”选择“花钱买平安”。这种错误的做法助长了“以闹获赔”的不良风气导致家校陷入“以闹取利”的怪圈。可见，“校闹”发生的重要原因之一在于主体的法律意识淡薄，法律认知水平和法治素养不高。

（四）媒体舆论卷入产生“弱者有理”误导与“逆示范效应”

新媒体时代人们获取信息的渠道更加多元，除报纸、电视等传统媒体外，网络社交平台、短视频平台等新媒体在信息传播中也发挥着重要作用。新媒体的随意性、匿名性、操纵性等缺点使其更容易被“校闹”人员利用和炒作，个别网络平台为“引流”蓄意放大甚至编造学生伤亡事实，煽动家长和社会大众的情绪。媒体舆论的卷人主要带来了以下两个负面影响：一是使大众产生“弱者有理”的错误认识。在“弱者有理”价值观的误导下，家属为达目的借助网络制造和传播谣言，丑化教师形象、诋毁学校声誉，同时极力淡化自身“闹事”的违法性，企图通过博取同情和奥论施压双管齐下的方式获取高额赔偿。二是“逆示范效应”催生从众行为。网络上广为流传真假难辨的信息使得家校关系愈发紧张，也让有类似情况的家属产生刻板印象，认为“闹”就能获得赔偿，导致从众行为产生(杨盼，2016)。错误的或不当的新闻报道给家校纠纷处理带来消极影响，生家长“闹赔”心理，助长其以反法治方式处理纠纷而产生“校闹”。

中小学“校闹”的法治疏解

三

（一）立法：健全法规与制度设计，提升事故处理满意度

法律是维护公序良俗的重要手段，也是学校、师生和家长维护自身权益的武器。因此，“校闹”治理需要完善的法律法规和健全的制度设计。

首先，完善相关法律法规，明确家校权责边界。“校闹”治理以《民法典》《学生伤害事故处理办法》《意见》等为依据，但这些法律法规多为原则性指导，操作性不强。建议出台“学校法”“校园安全法”等，根据不同年龄段学生认知发展特点划定学校责任范围，鼓励各地制定或完善地方性学校安全事故处理办法，细分学校免责范围，减少民事侵权型“校闹”。

其次，完善安全事故损害赔偿机制。“校闹”大多源于家属对学校事故处置过程与结果的不满，而直接导致矛盾升级的往往是赔偿问题。因此，完善事故赔偿机制，保障学生合法权益，有助于提升事故处理满意度。完善学生医疗和意外保险制度，加强对保险公司的监管，督促其及时完成理赔;逐步提高校方责任险保额，有条件的学校可购买校方无过失责任险、体育运动伤害险、食品安全险等保险；探索多元经费筹措渠道，推动学校设立安全综合险。

最后，健全安全事故处理法律救助制度。尽管“校闹”与部分家长法律意识淡薄有关，但有时也是部分家长“举证无力、维权无门”的无奈选择。相关部门应当为符合条件的学生家属提供法律援助，通过专业人员的帮助和引导，使家属依法理性地表达意见和提出诉求，避免过激行为。同时，积极探索安全风险基金和学生互助基金制度。学校可利用社会捐赠资金设置安全风险基金，或借鉴其他国家经验设立学校事故互助基金，实现学校社会共济给付。

综上所述，用法律托底伤害救治与赔偿，建立以保险理赔为主、损害赔偿为辅的学校安全事故赔偿与救助机制，不断提升事故处理满意度，才能有效减少“校闹”发生。

（二）执法：探索联合惩戒机制，提升媒体公信力

执法即法律的实施或实现。狭义的执法主要指国家行政机关和法律授权、委托的组织或公职人员，在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序执行法律的活动。国家行政机关执行法律是法的实施的重要方面。

首先，探索联合惩戒机制，杜绝“逆示范效应”。“校闹”的违法成本低，不仅难以落实依法治教原则，还会对公众产生“逆示范效应”，造成“有理就能闹”的误导。执法部门应严格依据《治安管理处罚法》等法律法规，对聚众闹事、寻衅滋事、阻碍交通等“校闹”人员采取必要的强制措施，通过法治方式和手段处罚，改变教育“软法”形象，遏止不良从众行为。同时，积极探索由教育行政部门、公安部门等“多元参与、部门协作的联合惩戒机制， 加强组织领导与协调配合，明确联合惩戒的人员组成、职责分工等，依法打击行政违法型“校闹”。

其次，加强网络执法力度，提升媒体公信力。以网络为主要传播载体的新媒体“操控”大众情绪，引导社会舆论，不当的报道会引发社会焦虑，甚至可能将家校纠纷引向群体性事件。某些别有用心的组织或个人故意制造话题和争论，将家校矛盾带离事实真相，无形中成为“校闹”背后的“推手”。网络并非法外之地，必须加强网络舆情监督和管理，坚决打击“标题党”“带节奏”等不负责任的新闻报道。由公安、教育、工商等多部门联合，针对无中生有、歪曲事实的“校闹”报道给予相应制裁，从执法源头上敦促各类媒体客观、公正地报道学校安全事故及其处理情况。

（三）司法：坚持依法裁判，从严惩处刑事犯罪

司法通常指国家司法机关及其工作人员依照法定职权和程序，运用法律办理案件的专门性活动。“如果违法犯罪是污染水流，那么执法不严则是污染水源。”国家司法机关须严格按照法律程序对“校闹”进行裁判。

首先，坚持依法及时裁判，提升事故处理满意度。“闹赔”源于对学校安全事故处置的不满，包括对民事诉讼程序繁琐和诉讼周期太长的担忧。家校纠纷大多涉及民事侵权，诉讼成本较高和司法低效是家长不愿选择民事诉讼的主要原因。学生家属为快速获得赔偿，往往选择与学校谈判，并认为“闹”能增加谈判资本，这使“以‘闹’促谈”成为私力救济的手段。因此人民法院在受理教育民事纠纷时应当依法及时裁判，提高司法实效。对于事实清楚、证据确凿的案件适用简易程序，及时裁决，避免家属因焦躁和不满将纠纷升级为“校闹”。人民法院可设置专门的教育纠纷调解处与受理部门本着依法、高效等原则，积极展开诉讼调解;对调解不成的，明确划分责任并及时判决。诉讼中的调解和裁判应切实保护双方权益，杜绝片面加重学校赔偿责任的情形。

其次，依法严厉打击刑事犯罪型“校闹”，提升法律认知度。《意见》明确了“校闹”涉嫌聚众扰乱社会秩序、寻衅滋事、故意伤害、非法拘禁等犯罪的，应依法追究刑事责任，这不仅提高了“校闹”的违法成本，而且会对其他违法主体产生震慑作用，从而提升公众的法律认知度。“校闹”刑事犯罪涉及公安机关立案与侦查、人民检察机关批捕与起诉、法院定罪与量刑。为有效打击犯罪行为，保障受害人合法权益，整个司法过程应当做到及时高效。人民法院应当加快审理进度，在全面查明案件事实的基础上依法准确定罪量刑。

（四）守法：营造法治氛围，提高法治素养和家校信任度

“校闹”治理需要依法治“闹”的氛围，以及家校双方不断提升的法治素养和信任度。 

 首先，构建教育法治场域，打破“弱者有理”惯性思维。根据布迪厄的场域理论，主体在某一空间环境下受到多种因素作用便会形成特定的价值观和行为习惯。本着思想为行动先导的原则，相关部门应整合资源、培育文化、提升素养，构建教育法治场域，使公众形成法治思维与问题解决惯性。只有这样，才能从根本上改变人们对学校“无限责任”的错误认识，让法治观念真正人脑入心。

其次，坚持依法治校，提高学校依法处理纠纷的能力。学校在面对家属“硬闹”与“软闹”时必须坚守法律底线，不能因为“闹”而选择策略性妥协，突破法治原则满足其无理诉求。学校要通过自主学习和集中培训等多种途径，提高管理者和教师的法治素养，明晰家校权责划分，提高突发事件应对与处理能力，落实“责任认定前不得赔钱息事”、不得“花钱买平安”的规定。

最后，增强家长法治意识，提升家校信任度。“我与你”的平等关系是家校沟通的基础,“家校共育、协同育人、风险共担、成果共享”是目标在明确双方权责边界的履职过程中建立信任保障体系和运行机制。学校应当充分运用家长会、家长开放日等方式鼓励家长参与学校治理，树立学校“可交流”的形象，提升家校信任度；充分利用网络社交平台探索家长学校、家委会、家校合作委员会等沟通形式，拓宽家长参与渠道；通过公益讲座向家长宣传依法维权的法治理念，鼓励家长理性和文明地表达诉求，在共育中不断提升家校信任度。

注：

详细注释和参考文献见纸刊。