如何理解职业教育混合所有制办学

如何理解职业教育混合所有制办学

——兼论经济改革策略在教育领域的拓展

李　虔1， 邱　懿2

(1.国家教育行政学院 教育行政教研部， 北京 102617；2.教育部 职业教育与成人教育司， 北京 100816)

摘　要：过去十余年，教育领域的混合所有制改革一直在探索中。与经济改革领域的混合所有制注重经济效益和治理效能不同，职业院校推行混合所有制，旨在为产教深度融合提供制度性保障，激发职业教育办学活力。目前，全国公办职业院校与企业的混改主要有三种模式，一是公办职业院校以自身作为主体与企业合作，二是以公办职业院校牵头设立的学校资产管理公司为主体与企业合作，三是以公办职业院校的二级学院为主体与企业合作。相关实践表明，职业教育混合所有制改革不应受制于传统的产权理论框架，避免因过度强调产权归属等问题而抬高制度门槛。当将混合所有制定位为供实践界拿来用的政策工具，不仅能够破解产教融合深层矛盾，还能为关键领域迁移经济改革策略提供参考。下一步深化职业教育混合所有制改革，迫切需要通过基层创新反哺理论建构，在保持教育规律底色的同时拓展制度创新的可能性空间。

关键词：混合所有制；职业院校；产教融合；学校资产管理公司

自《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”以来，教育领域的混合所有制改革探索已有十余年。十余年来，中央和地方政策从不同角度鼓励探索职业教育混合所有制，但始终未就混合所有制办学作出明确规定。很多研究者从“混合所有制”的原生概念出发，就职业教育混合所有制改革提出意见建议，主要观点集中在加强顶层设计、明确操作细则和规范要求，尤其是要在法律法规政策中明确混合所有制职业院校的产权制度和管理制度。那么，究竟应该如何理解职业教育混合所有制？它是否只是将经济改革的重要议题直接引入教育领域，又或者，职业教育混合所有制是否可以作为我国混合所有制经济的一个组成部分？这些问题对进一步明确改革方向和路径至关重要。

一、混合所有制：

从经济领域向教育领域的迁移

混合所有制是经济领域深化改革的一项重要制度安排。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将积极发展“混合所有制经济”提升到我国基本经济制度重要实现形式的高度。在微观层面，混合所有制经济指由两个以上不同所有制性质的投资主体共同出资建立的企业组织，在宏观层面则是指在一个国家或地区的所有制结构中多种所有制及其经济形态的混合[1]。也可以认为，前者指的是混合所有制，后者指的是混合所有制经济，这两个概念经常被混用、在一定范围内也可以混用，但具体所指确有区别。

关于混合所有制，有三个核心问题。一是混什么。最宽泛的认识是两种或两种以上资本类型的组合，就是混合所有制。从十八届三中全会精神来看，混合所有制改革的核心仍然是公有资本与非公有资本的混合。混合所有制是伴随着国有企业改革的推进而产生和发展的，2015年国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出的“正向混改”(国有企业引入非国有资本)与“反向混改”(民营企业引入国有资本)相结合的路径，可以视为有关“混什么”的参考。二是在哪混。有观点认为，混合所有制不应存在于所有领域。教育、医疗、养老等公共服务领域要靠财政和社保基金投入来保障强公益性，不能搞混改，否则就会混淆基本公共保障和市场化消费的边界[2]。但是，公共服务又有基本与非基本之分。在可类比的医疗领域，公立医院混合所有制改革已经有明确政策。三是怎么混。基于公有资本与非公有资本的组合，人们最为关注的实现形式是股份制。发展混合所有制未必都要借助股份制，但股份制实现了经营权和所有权的分离，是一种具体的混合所有制形式[3]，这便是混合所有制与股份制往往同时出现的原因。

借鉴经济领域改革经验，教育事业改革中也出现了混合所有制的提法。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)从激发职业教育办学活力的角度，首次明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。同年6月，教育部等六部委印发《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》(教发〔2014〕6号)，重申提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，并进一步强调要“开展社会力量参与公办职业院校改革，建立混合所有制职业院校试点”，“鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”。2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》(国发〔2019〕4号)从建设多元办学格局的角度提出“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”，进一步扩大了改革的参与主体。2022年教育部等五部门印发的《职业学校办学条件达标工程实施方案》(教职成〔2022〕5号)，从多渠道筹措办学经费的角度提出“鼓励各地探索社会力量多元投入机制，建立健全职业学校股份制、混合所有制办学的相关制度”。此外，2022年4月修订的《职业教育法》以及2021年5月修订的《民办教育促进法实施条例》支持不同性质的产权主体参与职业教育办学，为职业教育混合所有制改革奠定了新的法律基础。在此之后，全国各地不断涌现出职业院校股份制或混合所有制办学形式的实践探索和地方方案。

二、职业教育混合所有制：

三种模式的制度属性辨析

职业院校混合所有制是指政府、职业院校与企业共同成为职业教育的办学主体，以资本、知识、技术、管理、校名校誉等不同社会属性的生产资料参与职业教育办学，通过合作举办职业院校、二级学院、生产性实训基地、技能培训基地、技术服务中心等办学机构，或者合作举办专业、开展培训等多种办学项目形式，共同参与举办职业教育。根据实践情况，公办职业院校参与校企合作主要存在三种混改模式。

(一)顶层整校混改模式

“顶层整校混改模式”指的是公办职业院校以自身作为主体，与国有企业或社会资本合作，举办整所职业院校。在该模式中，公办职业院校自身作为合作主体具备相应的合法性。然而，当前各地对该模式的支持程度不一，政策态度存在差异。部分地区明确许可公办职业院校作为举办者，全力支持整校推进混合所有制改革；而在另一些地区，公办职业院校的合作方式受到限制，仅被允许举办二级学院、实训基地或以参与具体办学项目的形式进行混合所有制办学，整校合作的可能性则被排除在外。例如，江西省和内蒙古自治区在各自发布的职业院校混合所有制办学文件中，依据参与主体的不同(即地方政府和公办职业院校)，明确划分了两类合作模式：一类是由地方政府联合实体企业和社会力量，合作举办混合所有制职业院校；另一类是由公办职业院校与实体企业及社会力量合作，举办混合所有制的二级学院、生产性实训基地、技能培训基地、技术服务中心等办学机构，或开展专业建设、技能培训等项目合作。与上述省份不同，山东省和辽宁省并未对合作主体进行区分，而是统一提出“多种办学主体可合作举办职业院校”，从而赋予公办职业院校更大的合作空间，不仅可以合作举办二级学院、实训基地、办学项目等，还可以整校举办混合所有制职业院校。

根据江西省、山东省、辽宁省、内蒙古自治区等地发布的政策文件，非公资产参与举办混合所有制院校的，按《民办教育促进法》及有关规定管理，以产权为基础建立健全法人治理结构；而国有企业参与公办职业院校整体混合办学，则仍按公办院校进行管理，同样以产权为基础完善法人治理结构。理论研究提出，整体混改可以形成公办混合所有制、非营利性民办混合所有制、营利性混合所有制三类办学形式[6]。实践中，地方政策进一步明确了学校定性的两种情形。第一种情形是新设院校。当公有资本与非公有资本合作新设职业院校时，该院校通常被定性为民办学校，可依法自主选择登记为营利性或非营利性法人；第二种情形是改制办学。当在原有职业院校基础上推进混合所有制办学时，则保持原有的学校性质不变。原为公办的职业院校引入社会资本后仍为公办学校，原为民办的职业院校引入公有资本后仍为民办学校。需要指出的是，非营利性民办职业院校在土地、税收方面可以与公办学校享受同等待遇。此外，部分省市对于整体混改后登记为非营利法人的职业院校，在财政拨款、税收减免和土地政策上有倾向性扶持政策。

苏州工业园区职业技术学院被认为是国内自发探索的第一所混合所有制院校[4]。该校先后经历公办股份制、公私共同持股、民资控股、股权多元化等多个发展阶段，内部治理结构也随之多次调整[5]。海南职业技术学院则是从体制设计上进行整校混改的典型案例。1999年，海南省政府以新思路、新体制、新机制举办该省首所高等职业技术学院。学校由政府、事业单位和国有企业三方签署协议共同出资，设立为具有公办性质的股份制高职院校，登记为自筹经费事业单位。尽管当时“混合所有制”的概念尚未提出，但该校已呈现出类似特征。随着出资人之一的国有企业转为民营企业，学校也随之正式明确了自身混合所有制高职院校的属性。作为“应改革而生”的产物，海南职业技术学院在运行机制上实行“四不”原则：不定行政级别、不设财政供养编制、不再投入建校经费、不增加政府财政负担，并较早完成了产权股份化改造。这种整校混改的核心特点在于，它不仅仅是合作办学，更是全方位的产权结构、法人治理和运行机制的重构。以上两所案例学校都能做到学校产权清晰、责权利对等，也能够通过建立多元办学体制，突破传统编制、财政、行政等体制边界，提高资金使用效率和教育服务效能。

尽管整校混改具有一定优势，但真正实现“以公办职业院校为主体主导混改”的案例仍然稀少。现有为数不多的整校混改实践，大多并非一开始就按“混合所有制”理念进行规划设计，而是在特定历史阶段，在“有问题再解决”逻辑下，“摸着石头过河”，形成了股份制、合作制等特殊模式，正因如此，它们既缺乏制度化的有力支撑，也难以实现广泛的可复制性，而最大的障碍在于主体的特殊性。公办院校在产权流转、资产作价等方面的操作难度较大，现行法律体系尚难以满足混合所有制改革的实践需要。此外，多元主体之间的利益协调复杂，治理结构难以高效运转，改革一旦出现风险，不仅可能影响学校发展，还会波及师生群体的稳定，影响学校的社会声誉，这也使得主管部门在推进改革时普遍采取谨慎态度。企业方面，由于投入回报周期长、回报机制不明确，致使企业参与混合所有制办学的积极性普遍偏低。这直接导致学校难以获取稳定的资金支持，影响改革推进的持续性。以海南职业技术学院为例，原有国有出资方转制为民营企业，导致学校性质“被动转化”。然而，在这一过程中，由于缺乏协调资产评估、作价入股、举办者退出机制和奖补激励等关键制度，各方利益难以平衡，企业在后续发展中，因看不到明确的利益回报，后续投入动力不足，这成为制约该校稳定发展的主要瓶颈。

(二)校院双层介入模式

“院校双层介入模式”指的是以公办职业院校设立的学校资产管理公司作为主体，与企业合作举办混合所有制二级学院。学校资产管理公司通常具有法人资格，能够独立承担民事责任。学校资产管理公司可与企业在专业共建、实训基地建设、技术服务、培训项目等多个方面开展合作，其出资形式与公办职业院校以自有资源出资的方式相似。从各地政策导向来看，在职业教育领域，江西省、山东省、辽宁省、内蒙古自治区均鼓励利用“实训设施、非财政资金、师资、校名校誉、知识产权等资源”开展各种形式的合作办学。其中，江西省、辽宁省、内蒙古自治区还明确提出，“不得仅以品牌输出方式参与办学”。这意味着，职业院校在寻求混合所有制办学的合作过程中，不能单纯依赖自身品牌获取利益，而需要真正投入具有实际价值的资源。在这些出资来源中，学校资产管理公司可以作为出资主体涵盖实训设施、非财政资金及知识产权等内容。例如，学校在教学与科研过程中形成的专利、商标、版权等知识产权，可作为资产管理公司的重要资产投入，用于教学内容开发、技术服务或产品孵化，提升合作项目附加值。

院校双层介入的混改模式既不同于整校混改，也不同于二级学院直接混改，其突出特点和优势有二：其一，与公办职业院校直接参与合作相比，学校资产管理公司在决策程序上可能更加灵活；其二，学校资产管理公司作为公办职业院校与企业合作的纽带，代学校行使权力，并接受教育行政部门和国资管理部门的双重监管，减少了直接合作带来的国有资产处理与腐败风险，有利于资产有效利用和风险控制。根据相关省份已出台的文件，国有资产管理规定主要涉及管理体制和投资审批程序两个方面。在学校资产管理体制方面，部分省份在建立健全惩治和预防腐败体系有关文件中，对学校资产管理公司作出了限制。例如，《福建省教育系统贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划〉的实施办法》提出，“有步骤地组建学校资产管理公司，建立以资本为纽带的校企关系，健全资产风险内控机制，形成与高校事业发展相适应的资产运行体系，充分实现高校资产的保值增值。高校不得以事业单位法人的身份直接投资办企业。”在国有资产投资的审批手续与资产评估方面，山东省、山西省、辽宁省、内蒙古自治区四省相关文件均提及国有资产评估与审批的问题，《内蒙古自治区本级事业单位对外投资管理办法》还对国有资产对外投资做出了相关禁止性规定。总体来看，资产管理公司成为学校与企业合作中的合规的资本纽带，从而可以在一定程度上避免公办职业院校直接投资办企业带来的法律风险与财务风险，同时在生产经营过程中，应避免将国家财政拨款、基建经费、学生学费等各项预算经费用于对企业投资。

云南机电职业技术学院是调研中了解到的一个典型案例。在云南省教育厅批准下，学校依据自身产业结构，由其全资拥有的资产经营公司与云南港翊航空技术有限公司合资，成立了云南机电职业技术学院航空技术有限公司，并以此为基础组建了混合所有制的民航技术产业学院。民航技术产业学院作为学校的二级教学机构，虽然不具备法人资格，但仍保有公办属性。云南机电职业技术学院航空技术有限公司实行董事会领导下的总经理负责制管理模式。该公司的主要业务包括：承接学校民航技术产业学院三个飞机维修类专业课程的教学管理，并面向市场开展对外培训和技术服务。这种模式不仅服务于学校的人才培养，还承担了职业教育的社会服务。在资产管理方面，学校采取了“轻资产混合”模式，即除注册资金分股进行股权分配外，其他资产不参与混合。具体来说，资产的所有权和使用权分离，使用权全部归混合所有制二级学院所有。在面向校内学生培养时，各方资产均无偿使用；而在面向社会开展经营性服务时，学校则按照成本补偿的方式向资产所有方支付一定费用。这种资产管理方式在一定程度上规避了重资产混合模式可能面临的国有资产流失的问题。

根据云南机电职业技术学院的实践反馈，在与企业合作时，学校能够灵活地配置人员和资源。例如，可以聘请外部专家参与合作项目，或通过市场化手段获取所需的技术和设备。然而，该模式在人力资源管理方面仍面临一些挑战。其一，学校派出的教职工按照教师身份不变、工资待遇不变的原则执行，同时实行纳入学校统一管理考核和纳入公司管理考核的双重考核机制。对于这部分教师，其工资待遇是否可以参照企业标准执行，以及其承担的对外培训劳务费是否应计入学校绩效管理体系，仍因各地政策不同而存在不确定性。其二，以企业化用工形式聘用的员工，也参与了混合所有制二级学院的教学活动。对于这些员工是否能通过劳务费形式取酬，亟待明确的政策指引。此外，由于合作公司的收入分为公益事业性收入(如生均经费部分)和经营性收入(对外服务收入)两大类，根据内控和责任管理的需要，实行双轨制财务核算管理是理想的选择。但在实际操作中，双轨制主要发挥的是把控作用，具体的核算(特别是企业核算)仍面临较大的困难。

(三)底层混改模式

“底层混改模式”指的是公办职业院校以其内部的二级学院为合作平台，与企业或社会资本共同举办混合所有制二级学院。在这一模式下，混合所有制二级学院一般不进行法人登记，也不具备独立法人资格，因此不是适格的责任主体。严格来说，这更多是校企深度绑定、联合育人的模式，而非经济学意义上的所有制改革。尽管如此，这种模式在全国范围内得到了广泛实施。根据不同地区的政策规定，二级学院在合作过程中一般需要在学校财务中设立专门账户，并统一办理收支业务。例如，辽宁省、山东省、江西省和内蒙古自治区的相关文件明确要求，二级学院的合作项目需纳入学校统一管理，以确保财务透明和规范管理。此外，《山东省职业教育条例》还明确提出，鼓励混合所有制二级学院在人员聘任和经费核算上相对独立，从而提高管理效率和财务灵活性。

“底层混改模式”的显著特点在于其法律地位的模糊性和较强的依赖性。尽管二级学院在财务上保持一定的独立性，例如开设独立账户进行经费核算，但其在法律意义上不具备独立财产权，财产权利归属于职业院校和合作企业。因此，公办院校在实施这种模式时，通常需要明确划定二级学院的权责范围。这些权责范围主要包括四个方面：首先，二级学院需要承担合作项目的管理责任，具体包括项目的实施和日常管理，确保项目按合作协议和相关法律法规执行；其次，二级学院作为教育实施的主体，需承担教学质量的保障责任，确保合作项目的教学质量符合教育部门的要求；再次，二级学院应负责资源的合理利用，包括资金、设备、技术等资源的调配与高效使用，以避免浪费和低效；最后，二级学院需建立风险的预防与控制机制，识别和评估合作过程中可能出现的风险，并制定相应的预防和控制措施，以保障学校和合作企业的共同利益。

以公办院校二级学院为平台的混合所有制合作办学，是当前最为普遍的职业教育混合所有制办学形式。各地案例众多，相关研究也逐渐丰富，基本形成了“尊重一案一策”的共识。以安徽商贸职业技术学院为例，早在2016年，该校便以金融科技学院为试点，与一家创业板上市公司联合设立混合所有制二级学院——迪科金服学院。双方共建“双师型”“双轨制”教学团队，共同开发国家规划教材，并先后建设了校内外多个产教融合基地，积极推进应用型人才培养改革。在资产管理方面，为确保国有资产安全，学院章程初期曾约定企业投入资产全部属于国有，后经多轮协商，修改为“除企业直接投入的资产所有权归企业所有外，其余资产均为安徽商贸职业技术学院的国有资产，由迪科金服学院依法占有、使用和管理”。该学院的收入来源包括横向课题、社会员工培训、数据采集等，支出则涵盖奖助学金、会议支出、人才培养、项目立项等。另一个案例是台州职业技术学院。2017年，该校以汽车学院为试点，与两家企业共同建设混合所有制二级学院。在产权机制上采取“用益物权”思路，即“但求所用，不求所有”；在运行机制上实行“院司一体”，即学院负责育人，企业提供服务；在人事管理上，推行混合共建、混编共管、同岗同酬；在财务管理上，构建了独立共享的产权结构和组合式的收益核算分配制度，即“资产谁投入谁所有，效益谁承担谁受益”。此外，三方还“混”建了校内实训基地与产学研培创平台，缓解了学校实训资源不足、师资结构不合理、实践教学薄弱等问题，并带来了部分办学收益。其中，企业收益不仅包括课时费分成，还涵盖共建基地的经营收益以及由三方共建公司所产生的利润。

从实践成效看，混合所有制改革“下沉”到二级学院具有可行性，但长期以来，许多二级学院混合所有制改革以办学效果掩盖了法律隐患。按照混合所有制改革的规范要求，合作主体应当具备独立法人资格，而现阶段以二级学院为主体开展合作，既难以明确其法人财产权归属，也导致相关法律责任和经济责任最终由学校总体承担。尽管山东等地已出台政策，支持混合所有制二级学院执行校企合作的差别化收费，但在多数基层实践中，诸如收入分配、红利分成等关键制度仍难有效落地，这也成为影响企业合作意向的关键因素。因此，如果一定要以二级学院作为合作主体，就必须赋予其一定的主体地位，并给予特别的政策支持。然而，需要指出的是，此类政策支持大多具有临时性和权宜性，难以形成长期有效的制度安排，也无法从根本上解决法人资格缺失和财产权不清等深层次制度难题。

三、职业教育混合所有制办学：

教育特定场域的实践突破

(一)教育混改与经济混改在本质和形式上不同

通过对职业教育混合所有制办学改革的梳理可以发现，该改革并非是对经济学中“混合所有制”概念的简单移植。单从主体身份看，三种模式已经超出了经济领域，特别是国企混改的经验范围。尤其是职业院校以不具备法人资格的二级学院为主体进行混合所有制办学探索，这一实践在其他领域尚无先例。

首先，从政策初衷看，鼓励探索发展混合所有制职业院校主要是为了引导和支持社会力量兴办教育，特别是加强社会力量在教学过程中的作用。从宏观层面而言，鼓励社会力量参与办学的核心目标在于构建多元化的办学格局，激活职业教育活力，而非单纯追求经济效益。其次，职业教育混合所有制的“混”并不等同于产权重组。在经济领域，混合所有制以产权融合为基础，其核心在于股权结构与治理权重的再分配。而在教育领域，“产权混合”并不是唯一模式，“混”的内涵更多体现在资源协同、机制共建、人员融合等方面。尤其是在二级学院层面，许多合作形式既不具备独立法人资格地位，也不涉及产权转移，更不以资本回报为目标。这种机制性合作强调“以教为本”，而非“以股为本”。再次，混合所有制实践路径有显著的多样化趋势。职业教育通过混合所有制改革与合作企业建立了更加紧密的联系，深化产教融合校企合作，实质性地回应了人才培养中的结构性难题。这种合作模式加强了职业教育与产品市场的联动，也推动了产权结构从初始产权、模糊产权发展到混合所有[7]。具体来看，现实中既有涉及实质性产权的混合，也有半产权性质或不涉及产权的混合[8]。从合作主体或载体上可见，既有通过学校或其资产管理公司，与企业开展以法人治理和产权整合为核心的产权式合作，也有以二级学院或虚拟平台为依托的非产权式协作机制。这种路径的多元化不仅体现出“混”的灵活性与渐进性，也体现了教育改革的包容性。

(二)从实践需求出发的职业教育混改路径思考

基于前文的观察与讨论，职业教育混合所有制改革的真正突破，在于把握其本质——教育系统为回应产业变革和人才培养需要而进行的主动调整与创新。跳出经济学产权逻辑的束缚，职业教育混合所有制改革完全可以在现有法律框架内，推动多元主体协同育人的制度创新。这一思维转换不仅有助于规避产权混合所引发的理论困局，使改革摆脱对经济法规的路径依赖，更能引导改革回应教育实践需求，构建适应性更强的职业教育治理体系。根据三种实践模式的核心诉求，顶层整校混改模式实质上是对公办职业院校资源供给机制的创新，校院双层介入模式本质是对资产管理制度的突破，底层混改模式则聚焦微观办学单元的功能塑造。在现有制度体系内，探索契合教育规律的改革路径，可以从以下四个方面着力。

第一，在法律身份上，以分类赋权替代身份重构。当前“公办”与“民办”二元划分不足以覆盖混合所有制学校的现实形态，从而导致相关改革实践在法律地位、产权归属和政策适用等方面面临结构性模糊。例如，在“顶层整校混改模式”中，公办院校整体或核心资产的引入，涉及国有资产、办学权属等重大问题；在“底层混改模式”中，混合所有制二级学院的法人资格缺失亦成为突出问题。理论上，赋予“混合所有制学校”独立的法律地位和机构属性，相关的支持政策和措施就会随之解决；然而，这种设想更多停留在理想层面，或者说仅满足了理论上的便利。对此，可借鉴教育领域其他改革的经验做法。例如，在民办教育改革中，曾通过在办学许可证中注明“是否要求合理回报”的方式，区别处理不同类型的民办学校。尽管这种标识随着《民办教育促进法》的修改成为历史，但不可否认的是，它曾发挥过一定的作用；在普职融通改革中，也有以“普通高中(普职融通型)”或“中等职业学校(职普融通型)”的方式明确其改革试点身份。在不突破既有法人分类的前提下，可以通过政策性表述的方式，赋予混合所有制学校以“特殊身份”，为其合法存在与持续发展提供制度保障。

第二，在实践操作中，以功能分层解绑产权桎梏。产权逻辑并非职业教育混合所有制改革的普遍前提，制度设计需从功能出发而非产权出发。“底层混改模式”中的合作，并未实质涉及所有权混合或法人设立，更多体现为产教融合、协同育人的制度形态。因此，“在有混合所有制提法的地方，就要探讨产权”的思路，或试图从产权层面强行定义并规范这类合作形态，反而会抬高制度门槛，束缚改革空间。因此，应更加注重权责分明、机制合理与运行有效。对于不涉及产权转移的二级学院合作，可以通过确立规范的合作协议、清晰的治理架构、严格的资金管理办法以及科学的风险防控机制，确保合作行为合法合规、合作质量可控。在此意义上，混合所有制二级学院的治理应当更多体现为“制度治理”而非“产权治理”，更强调制度绩效而非所有权结构。

第三，在政策供给上，构建实践与制度之间的双向互动机制。实践层面往往先行探索，例如“校院双层介入模式”中以学校资产管理公司为合作主体的做法，是目前最贴近混合所有制概念且务实可行的改革路径。该模式不仅有利于实现资产保值增值，也在一定程度上缓解了院校对控制权弱化的顾虑。然而，该路径在实际操作中仍面临权限模糊、国有资产审批程序繁复、资产评估机制不健全等制度障碍。因此，亟需通过制度创新，允许具备条件的职业院校设立资产管理公司，明确其法律地位、业务边界与治理结构。应出台相关政策指引，健全股权结构、出资比例、资产分类与评估标准等配套制度，同时根据合作项目性质科学选择投入资产的种类与管理方式，实现权责对等、收益共享与风险共担。更为关键的是，应推动典型试点经验制度化，确保基层创新的合法性与延续性。

第四，在治理目标上，以教育逻辑重塑融合边界。“混”不仅是产权之混，更是资源整合、机制融合与文化协同的过程，这对制度设计与改革协调提出更高要求。尤其在“底层混改模式”中，合作直达教学一线，涉及教师聘任、课程设置、日常管理等关键环节，治理文化差异与管理理念冲突更易显现。此外，混合所有制改革还必须平衡社会公益目标与企业利益诉求，避免市场逻辑冲击职业教育的育人本质。为此，一方面，要始终坚持教育规律和公益导向，将混合所有制作为提升职业教育适应性的制度工具，而非目标本身；另一方面，要高度重视改革过程中的风险防控与制度保障，通过建立容错纠错机制、风险评估与退出机制，最大限度保护各方改革积极性。例如，在合作资金管理方面，可在学校财务系统内设立专门账户，实行收支分离、预算控制和定期审计，确保资金使用的透明性和合规性。归根结底，改革必须围绕“育人”目标展开，而非片面追求“办学经济性”。这些制度安排的关键在于，以制度流程规避风险，以机制保障信任，以合作实现共赢。

致谢　本文感谢君合律师事务所合伙人、广州律师协会副会长余苏的专业观点和建议，并感谢案例学校相关同志的资料分享。

参考文献

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（原文刊于《教育与经济》2025年第2期）